裁判要旨】一般而言，規(guī)劃行政主管部門(mén)應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)拒课、限期改正徐勃、罰款、限期拆除早像、沒(méi)收實(shí)物或者違法收入等措施或處罰僻肖。而對(duì)于何為“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”，上述法律法規(guī)并無(wú)具體規(guī)定卢鹦。
? ? ? ? 對(duì)此臀脏，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》第四條、第七條冀自，若干規(guī)定第二十六條作出了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定揉稚。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定凡纳。但上述指導(dǎo)意見(jiàn)及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對(duì)條款窃植，而“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進(jìn)一步解釋的空間。尤其是相對(duì)人在原房屋嚴(yán)重影響居住安全與生活質(zhì)量進(jìn)行翻建的情況下荐糜，違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會(huì)對(duì)違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過(guò)度侵害巷怜，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下葛超，采取適當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>
上訴人北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局（以下簡(jiǎn)稱海淀城管局）、上訴人北京市海淀區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱海淀區(qū)政府）因限期拆除決定及行政復(fù)議一案延塑，不服北京市海淀區(qū)人民法院（2017）京0108行初627號(hào)行政判決绣张，向本院提起上訴。本院受理后关带，依法組成合議庭侥涵，并于2018年4月18日公開(kāi)開(kāi)庭進(jìn)行了審理。上訴人海淀城管局的委托代理人任正杰宋雏、席鵬飛芜飘，上訴人海淀區(qū)政府的委托代理人豐霜、莫潔云磨总，被上訴人劉洪艷的委托代理人王梓豪到庭參加了訴訟嗦明。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
2017年4月28日蚪燕，海淀城管局對(duì)劉洪艷作出京海城管罰字〔2017〕000174號(hào)限期拆除決定書(shū)（以下簡(jiǎn)稱被訴限拆決定）娶牌。查明劉洪艷未依法取得規(guī)劃許可，擅自于2016年3月在北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號(hào)建設(shè)磚混結(jié)構(gòu)房屋一處（以下簡(jiǎn)稱涉案房屋）馆纳，該房屋東西長(zhǎng)16．10米诗良，南北寬11．00米，建筑面積177．10平方米鲁驶。海淀城管局認(rèn)為劉洪艷的行為違反了《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十三條第一款之規(guī)定鉴裹，所建房屋屬違法建設(shè)。被訴限拆決定依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款之規(guī)定灵嫌，責(zé)令劉洪艷自接到本決定之日起15日內(nèi)自行拆除上述建設(shè)壹罚，并接受復(fù)查葛作。逾期不拆除的寿羞，依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第二款之規(guī)定，將報(bào)經(jīng)北京市海淀區(qū)人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)予以強(qiáng)制拆除赂蠢。劉洪艷不服绪穆，向海淀區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，海淀區(qū)政府于2017年7月31日作出海政復(fù)決字〔2017〕127號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)（以下簡(jiǎn)稱被訴復(fù)議決定）虱岂，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定玖院，決定維持被訴限拆決定。
一審法院判決認(rèn)為：《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定第岖，本章規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)處理的違法行為难菌，市人民政府確定由有關(guān)執(zhí)法部門(mén)或者機(jī)構(gòu)處理的，按照市人民政府的規(guī)定執(zhí)行蔑滓〗季疲《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》第五條第十二項(xiàng)規(guī)定遇绞，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)務(wù)院和市人民政府關(guān)于相對(duì)集中處罰權(quán)的決定，在城市規(guī)劃管理方面對(duì)違法建設(shè)燎窘，行使法律摹闽、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)褐健「堵梗《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱若干規(guī)定）第九條第二款規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證蚜迅、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)建設(shè)工程舵匾。本案中，海淀區(qū)城管局具有對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的城鎮(zhèn)建設(shè)工程進(jìn)行查處的法定職權(quán)谁不∨Τ祝《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十三條第一款規(guī)定，本市依法實(shí)行規(guī)劃許可制度拍谐，各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃烛缔，依法取得規(guī)劃許可。根據(jù)上述規(guī)定轩拨，劉洪艷翻建房屋應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的規(guī)劃許可践瓷。本案中，海淀區(qū)城管局對(duì)涉案房屋進(jìn)行了檢查和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)亡蓉，取得了北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)出具的涉案房屋未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的函件等材料晕翠，其在上述調(diào)查的基礎(chǔ)上，作出被訴限拆決定砍濒，認(rèn)定事實(shí)清楚淋肾，程序并無(wú)不當(dāng)。海淀區(qū)政府在行政復(fù)議過(guò)程中爸邢，亦履行了行政復(fù)議的相應(yīng)程序樊卓，復(fù)議程序亦無(wú)不當(dāng)。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)規(guī)定杠河，行政行為明顯不當(dāng)?shù)穆刀嗣穹ㄔ号袥Q撤銷或者部分撤銷。由此可見(jiàn)券敌，人民法院審理行政案件唾戚，不僅要對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審查，還要對(duì)行政行為裁量是否明顯不當(dāng)進(jìn)行審查待诅。但需要注意的是叹坦，立法在規(guī)定人民法院可以對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合理性審查的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)必須行政行為“明顯不當(dāng)”的才可以予以撤銷或變更卑雁，由此也可以看出法律對(duì)行政裁量進(jìn)行司法審查的定位募书，即人民法院既要履行對(duì)行政裁量的審查職責(zé)轧钓，不能怠于履行，也要秉持謙抑態(tài)度行使自己的審查權(quán)力锐膜，給予行政裁量必要的尊重毕箍。
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對(duì)未取得建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的處罰裁量幅度規(guī)定為：尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正道盏，并處罰款而柑；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除荷逞；不能拆除的媒咳，沒(méi)收實(shí)物或違法收入，可以并處罰款种远∩瑁《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款規(guī)定，城鎮(zhèn)建設(shè)工程未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的坠敷，由規(guī)劃行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)妙同；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正膝迎，處該建設(shè)工程總造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款粥帚；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除限次，不能拆除的芒涡，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處該建設(shè)工程總造價(jià)百分之十以下的罰款卖漫》丫。可見(jiàn)，根據(jù)上述規(guī)定羊始，針對(duì)本市范圍內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)違建旱幼，尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，應(yīng)限期改正店枣；無(wú)法采取改正措施消除影響的速警，方可限期拆除或沒(méi)收。
本案中鸯两，劉洪艷所建房屋雖確屬未批先建，但劉洪艷系在原有宅基地上翻建长豁，房屋用途系自住钧唐，房屋也未超過(guò)原有面積，更未加蓋匠襟。且需強(qiáng)調(diào)的是钝侠，該房屋系劉洪艷及其子劉瑞澤的唯一居所该园。如有權(quán)機(jī)關(guān)在確認(rèn)該房屋為違建后直接作出限期拆除決定并最終履行，則劉洪艷及其家人必將面臨流離失所的可預(yù)見(jiàn)結(jié)局帅韧。針對(duì)上述情況里初，合議庭認(rèn)為，法律并非僅是條文中所羅列的懲處性規(guī)定忽舟，其最終目的是為了維護(hù)人民的權(quán)益双妨，保障社會(huì)的正常運(yùn)行。針對(duì)劉洪艷所面臨的困境叮阅，海淀城管局應(yīng)先選擇采取責(zé)令限期補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)等改正措施后刁品，再針對(duì)相應(yīng)改正的情況酌情作出決定。現(xiàn)直接作出限期拆除決定必然將對(duì)劉洪艷的權(quán)益造成過(guò)度損害浩姥，應(yīng)屬明顯不當(dāng)挑随，故對(duì)海淀城管局作出的被訴限拆決定依法應(yīng)予撤銷。因海淀區(qū)政府作出了維持的被訴復(fù)議決定勒叠，故應(yīng)一并撤銷兜挨。
? ? 綜上，一審法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)眯分、第七十九條暑劝，原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十條第一款的規(guī)定，判決：撤銷被訴限拆決定颗搂；撤銷被訴復(fù)議決定担猛。
上訴人海淀城管局、海淀區(qū)政府均不服丢氢，向本院提起上訴傅联，請(qǐng)求撤銷一審判決，依法改判駁回劉洪艷的訴訟請(qǐng)求疚察。其上訴理由略為：法律蒸走、法規(guī)及規(guī)章并未賦予城管執(zhí)法機(jī)關(guān)作出限期改正或限期拆除決定方面的行政裁量權(quán)。海淀城管局對(duì)涉案違法建設(shè)只能作出限期拆除決定貌嫡；劉洪艷違法建設(shè)的涉案房屋無(wú)法采取改正措施消除規(guī)劃影響比驻，其屬于未批先建，已經(jīng)對(duì)規(guī)劃產(chǎn)生實(shí)際影響岛抄，一審法院認(rèn)為城管部門(mén)應(yīng)先選擇采取責(zé)令改正措施后再針對(duì)相應(yīng)改正情況酌情作出決定的意見(jiàn)别惦，于法無(wú)據(jù)；如果當(dāng)事人履行行政決定確有困難或者暫無(wú)履行能力或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要中止執(zhí)行的夫椭，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)事人的實(shí)際情況綜合考慮掸掸，在執(zhí)行環(huán)節(jié)依法作出相應(yīng)的裁量決定。
? ? ? 被上訴人劉洪艷同意一審判決認(rèn)定意見(jiàn)，請(qǐng)求駁回上訴扰付，維持一審判決堤撵。
? ? ? 上訴人海淀城管局于法定期限內(nèi)向一審法院提交如下證據(jù)：1．立案審批表；2．現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄羽莺；3．現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄实昨；4．現(xiàn)場(chǎng)照片；5．身份證復(fù)印件盐固；6．詢問(wèn)筆錄荒给；7．土地房產(chǎn)所有證；8．規(guī)劃審批情況的函闰挡；9．現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄（復(fù)查）锐墙；10．現(xiàn)場(chǎng)照片；11．案件呈批表长酗；12．被訴限拆決定（存根）溪北；13．公告；14．公告網(wǎng)頁(yè)版夺脾；15．送達(dá)回證之拨；16．送達(dá)回證；17．現(xiàn)場(chǎng)照片咧叭；18．視頻光盤(pán)蚀乔。
? ? ? ? 上訴人海淀區(qū)政府于法定期限內(nèi)向一審法院提交如下證據(jù)：1．行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)及身份證復(fù)印件；2．被訴限拆決定菲茬；3．行政復(fù)議答復(fù)書(shū)吉挣；4．法定代表人身份證明；5．行政復(fù)議申請(qǐng)收據(jù)及當(dāng)事人送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)婉弹；6．行政復(fù)議答復(fù)通知書(shū)及送達(dá)回證睬魂；7．行政復(fù)議案件處理審批表、延期審理通知書(shū)及送達(dá)情況镀赌；8．行政復(fù)議決定案件處理審批表氯哮、被訴復(fù)議決定送達(dá)回證。
? ? ? 被上訴人劉洪艷于法定期限內(nèi)向一審法院提交如下證據(jù)：1．被訴限拆決定商佛；2．被訴復(fù)議決定喉钢；3．香山地區(qū)（居民）私人建房審批表；4．香山街道地區(qū)（居民）私人建房證明良姆；5．土地房產(chǎn)所有證肠虽；6．照片。
? ? ? 一審法院經(jīng)審查認(rèn)為歇盼，海淀城管局提交的證據(jù)12舔痕、海淀區(qū)政府提交的證據(jù)2、劉洪艷提交的證據(jù)1豹缀、2均系本案被訴具體行政行為伯复，不能作為證據(jù)使用；海淀城管局邢笙、海淀區(qū)政府啸如、劉洪艷提交的其余證據(jù)形式上符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定的證據(jù)要求，內(nèi)容真實(shí)氮惯，與本案具有關(guān)聯(lián)性叮雳，能夠證明其欲證明的事項(xiàng)，予以采信妇汗。
經(jīng)審查帘不，本院同意一審法院對(duì)證據(jù)的認(rèn)證意見(jiàn)，對(duì)一審法院查明的事實(shí)亦予確認(rèn)杨箭。
本院認(rèn)為：經(jīng)審查寞焙，本院對(duì)涉案房屋屬違法建設(shè)、海淀城管局具有查處涉案房屋的職權(quán)互婿、作出被訴限拆決定符合若干規(guī)定以及其行政程序合法捣郊、海淀區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定的行政程序合法等均不持異議，一審法院對(duì)此認(rèn)定正確慈参，本院予以確認(rèn)呛牲。
本案的焦點(diǎn)問(wèn)題在于海淀城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。本院認(rèn)為驮配，海淀城管局作出被訴限拆決定不具有合理性娘扩，主要理由如下：
首先，被訴限拆決定將導(dǎo)致劉洪艷的生活處于危險(xiǎn)境地壮锻。從被訴限拆決定的內(nèi)容看琐旁，其直接為劉洪艷設(shè)定了自行拆除涉案房屋的義務(wù)，并告知了逾期不拆除的后果即強(qiáng)制拆除躯保。故被訴限拆決定屬于明顯的侵益行為旋膳，會(huì)直接影響劉洪艷的生活。上訴人主張涉案房屋是否最終強(qiáng)制拆除可以在執(zhí)行過(guò)程中予以裁量途事，但顯然該主張將導(dǎo)致劉洪艷行使救濟(jì)權(quán)的極度被動(dòng)地位验懊，甚至喪失提起救濟(jì)的事實(shí)基礎(chǔ)。
? ? ? 其次尸变，行政裁量權(quán)的行使應(yīng)符合比例原則义图。比例原則要求行政行為的作出應(yīng)兼顧行政目的實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響召烂，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)碱工。行政裁量行為應(yīng)充分考慮手段與后果的關(guān)系，如行政裁量行為未充分考慮行為后果以及該后果背后的法益，則不符合比例原則的要求怕篷。本案中历筝，無(wú)論是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條抑或是《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款均對(duì)規(guī)劃行政主管部門(mén)查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開(kāi)工建設(shè)的情形作出了明確規(guī)定。一般而言廊谓，規(guī)劃行政主管部門(mén)應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)梳猪、限期改正、罰款蒸痹、限期拆除春弥、沒(méi)收實(shí)物或者違法收入等措施或處罰。而對(duì)于何為“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”叠荠，上述法律法規(guī)并無(wú)具體規(guī)定匿沛。對(duì)此，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見(jiàn)）第四條榛鼎、第七條逃呼，若干規(guī)定第二十六條作出了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為借帘，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定蜘渣。但上述指導(dǎo)意見(jiàn)及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對(duì)條款，而“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進(jìn)一步解釋的空間肺然。尤其是相對(duì)人在原房屋嚴(yán)重影響居住安全與生活質(zhì)量進(jìn)行翻建的情況下蔫缸，違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會(huì)對(duì)違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過(guò)度侵害，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下际起，采取適當(dāng)?shù)奶幚硎奥怠ｈb此，海淀城管局作出的被訴限拆決定街望，未充分考慮違法建設(shè)人的居住安全利益校翔，不符合比例原則的要求。
再次灾前，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)符合法規(guī)規(guī)范的目的防症。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四條規(guī)定哎甲，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀蔫敲，體現(xiàn)“人文北京、科技北京炭玫、綠色北京”的理念奈嘿；堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件吞加，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系裙犹，維護(hù)人民群眾的根本利益尽狠。根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)以及執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法行為均應(yīng)貫徹“以人為本”的理念叶圃，保障人民群眾有所居袄膏、安于所居彰顯的是人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)，亦是依法行政的應(yīng)有之義盗似。城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)均須以此為依歸哩陕，方能體現(xiàn)其正當(dāng)性平项。
綜上赫舒，一審法院判決結(jié)論正確，本院應(yīng)予支持闽瓢。海淀城管局及海淀區(qū)政府的相關(guān)上訴理由均依據(jù)不足接癌，對(duì)其上訴請(qǐng)求本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定扣讼，判決如下：
? ? 駁回上訴缺猛，維持一審判決。
