一汤踏、引例

? ? ? ? “AB基地項目”织鲸，由A公司于2014年12月通過C縣發(fā)改委轉報方式向S市發(fā)改委申請項目核準。

? ? ? ? 2015年1月溪胶，S市發(fā)改委作出《關于A公司和B公司合資建設“AB基地項目”核準的批復》昙沦，同意A公司、B公司合資設立項目公司建設“AB基地項目”载荔。核準文件的有效期為2年盾饮，若在核準文件有效期內未開工建設項目的，應在有效期屆滿前向S市發(fā)改委申請延期懒熙。

? ? ? ? 2015年3月丘损，C縣發(fā)改委向A公司發(fā)出《關于轉發(fā)<關于A公司和B公司合資建設“AB基地項目”核準的批復>的通知》,將前述批復轉發(fā)給A公司，并要求A公司嚴格落實批復以及相關法律法規(guī)的要求工扎，確保項目順利實施徘钥。

? ? ? ? 之后，由于土地收儲及出讓等工作的遲延肢娘，導致“AB基地項目”無法在核準文件的2年有效期內開工建設呈础。于是，2016年12月橱健，A公司根據(jù)批復的要求而钞，向C縣發(fā)改委提交了核準文件的延期申請。但C縣發(fā)改委并未將該延期申請文件轉報到S市發(fā)改委拘荡，導致項目核準文件過期失效臼节。

? ? ? ? 出于某些原因，對于上述情況，A公司网缝、B公司皆未提起行政訴訟或向縣巨税、市發(fā)改委提出任何異議。但B公司的股東之一W公司卻認為C縣發(fā)改委不轉報申請的行為屬于“行政不作為”粉臊，侵害了其合法權益草添，準備就該“行政不作為”提起行政訴訟。

二扼仲、問題1：C縣發(fā)改委不轉報申請的行為是否具有可訴性果元？

? ? ? ? 引例中，W公司擬起訴的C縣發(fā)改委不轉報申請的行為犀盟，具有一定的特殊性而晒。該行為屬于下級行政機關與上級行政機關的內部行為，并無直接的對外效力阅畴。這就不難讓人產生疑問：C縣發(fā)改委不轉報申請的行為是否具有可訴性倡怎？

? ? ? ? 關于不可訴行政行為的類型、范圍贱枣，主要規(guī)定于《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第十三條监署，以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋[2018]1號，以下簡稱“《行政訴訟法司法解釋》”）第一條纽哥。

? ? ? ? 根據(jù)《行政訴訟法》第十三條钠乏，國防外交等國家行為、抽象行政行為春塌、內部人事管理行為晓避、行政終局裁決行為不屬于行政訴訟受案范圍。

? ? ? ? 根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第一條只壳，以下行為不屬于行政訴訟受案范圍：

? ? ? ? 1俏拱、刑事司法行為；

? ? ? ? 2吼句、行政機關的調解或仲裁行為锅必；

? ? ? ? 3、行政指導行為惕艳；

? ? ? ? 4搞隐、駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

? ? ? ? 5远搪、不產生外部法律效力的行為劣纲；

? ? ? ? 6、過程性行為（包括準備终娃、論證味廊、研究蒸甜、層報棠耕、咨詢等）余佛；

? ? ? ? 7、根據(jù)法院文件作出的執(zhí)行行為窍荧；

? ? ? ? 8辉巡、上級對下級作出的行為（如檢查、聽取報告等）蕊退；

? ? ? ? 9郊楣、針對信訪事項作出的行為（如登記、受理瓤荔、交辦净蚤、轉送、復查输硝、復核意見等）

? ? ? ? 10今瀑、對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為点把。

? ? ? ? 不難發(fā)現(xiàn)橘荠，W公司擬起訴的C縣發(fā)改委不轉報申請的行為，屬于《行政訴訟法司法解釋》第一條列舉的“層報”類過程性行為郎逃，并且其不直接產生外部法律效力哥童。故而，筆者初步認為該行為的可訴性存在問題褒翰。

? ? ? ? 部分研究者認為贮懈，行政行為需具有職權性、單方性优训、效果性错邦。職權性，即是行政主體運用行政職權的行為型宙；單方性撬呢，即以行政主體單方的意思表示即可發(fā)生法律效力; 效果性，即該行為發(fā)生了法律效果妆兑。[1]? 內部行政行為對外不直接發(fā)生效力魂拦，因而并不具有效果性，一定意義上也不具備單方性搁嗓。

? ? ? ? 在《潁上縣恒運矸石廠芯勘、安徽省潁上縣凱事建材有限責任公司再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號“（2017）最高法行申295號”）中，最高法院認為腺逛，行政行為需具有單方性荷愕、個別性、法效性“擦疲“法效性強調的則是抛杨，行為直接對外發(fā)生法律效果。所謂直接荐类，是指法律效果必須直接對相對人發(fā)生怖现，亦即行政行為一旦作成，即導致法律關系的發(fā)生玉罐、變更屈嗤、消滅。所謂對外吊输，是指行政行為對于行政主體之外的人發(fā)生法律效果饶号，行政機關之間或行政機關內部的意見交換等行政內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性〖韭欤”就本文引例而言茫船，C縣發(fā)改委的內部層報行為，顯然不具有直接對外的法效性癣蟋。

? ? ? ? 不過透硝，前沿行政法理論和司法實踐早已對內部行政行為的外化及其可訴性進行研究。最高人民法院在其發(fā)布的《指導案例69號：王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案》中認為疯搅，當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權濒生、財產權等合法權益，對其權利義務產生明顯的實際影響幔欧，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟罪治，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理礁蔗。

? ? ? ? 按照該指導案例及相關觀點觉义，過程性行為要獲得可訴性，必須同時具備兩個條件：1浴井、過程性行為對當事人的權利義務產生了實質性影響晒骇；2、當事人無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟磺浙。

? ? ? ? 具體到本文引例洪囤，為便于討論，我們假設準備起訴的系行政相對人A公司撕氧，筆者認為A公司似可通過提起針對S市發(fā)改委的不作為（即對其延期申請無任何反饋）獲得救濟瘤缩。本案行政法律關系實際發(fā)生于行政機關S市發(fā)改委與行政相對人A公司之間，C縣發(fā)改委僅起接受材料和內部層報職能伦泥。對于A公司而言剥啤，其關注的事實應該是提交的延期申請未獲市發(fā)改委答復锦溪，而不是C縣發(fā)改委是否履行了內部層報手續(xù)。因而府怯，本文引例的過程性行為并不滿足最高院在指導案例69號中明確的可訴性條件刻诊。

三、問題2：W公司是否屬于適格的原告富腊？

? ? ? ? 本文引例中坏逢，作為行政相對人的A公司以及A公司的合作方B公司皆不準備采取維權措施域帐，B公司的股東之一W公司卻有意起訴赘被。那么，W公司是否屬于適格的原告肖揣？

? ? ? ? 按照《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定民假，與行政行為有利害關系的主體可以提起行政訴訟×牛《行政訴訟法司法解釋》第十二條對“與行政行為有利害關系”進行了列舉式解釋羊异，但該等解釋不能用來直接回答上述問題。

? ? ? ? 在《王龍英彤断、常州市金壇區(qū)人民政府城鄉(xiāng)建設行政管理:房屋登記管理(房屋登記)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號“(2017)最高法行申4983號”）野舶、《關卯春、浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳城鄉(xiāng)建設行政管理:其他(城建)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號“(2017)最高法行申4361號”）以及《劉英超宰衙、上海市人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書》（案號“(2017)最高法行申4295號”）中平道，最高人民法院皆認為：

? ? ? ? 1、在行政訴訟中供炼，利害關系是指公法上的利害關系，并不包括私法意義上的利害關系袋哼。

? ? ? ? 2冀墨、公法上利害關系的判斷，一般以行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系涛贯，是否要求行政機關考慮诽嘉、尊重和保護公民、法人或者其他組織所訴請保護的權利或法律上的利益虫腋，為重要標準岔乔。

? ? ? ? 3雏门、只有行政實體法對當事人所主張的權益明確加以保護的情形下宙帝，該權益才能成為行政法上受保護的權益，當事人與行政行為之間形成行政法上的利害關系募闲，并取得可請求司法保護的原告主體資格靴患。換言之鸳君，只有當起訴人訴請保護的權益，恰好落入行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范的保護范圍時囱挑，起訴人的原告主體資格才能被承認平挑。

? ? ? ? 4盛末、人民法院對行政行為合法性進行評價，主要依據(jù)行政行為作出時的事實和法律狀態(tài)棠隐，一般不受事后變化了的事實等影響，因而公民嗡贺、法人或者其他組織主張的權益鞍帝，應當是行政機關作出行政行為時已經(jīng)存在和需要考慮的權益。

? ? ? ? 具體到本文引例摄凡，筆者認為：

? ? ? ? 1续徽、A公司作為行政相對人，具有成為相關行政訴訟適格原告的可能性客情。

? ? ? ? 2、B公司作為A公司的合作方概页，且系項目核準批復中明確的“AB基地項目”的建設方之一籽御，故而其項目建設和經(jīng)營權可被認定為屬于與核準行政行為相關的利益铃将，具有成為相關行政訴訟適格原告的可能性。

? ? ? ? 3悯仙、W公司是B公司的股東，在民商法的私法層面货岭，享有相關股東權益疾渴，并通過股權對于“AB基地項目”的建設和經(jīng)營具有私法上的利害關系。但是敦第，若討論其通過股權所建立的利害關系是否能夠被認定為公法意義上的利害關系垮卓，筆者暫持否定態(tài)度。

四霹粥、總結

? ? ? ? 行政行為的可訴性問題以及原告的主體適格性問題一直是行政訴訟的常見爭議焦點庙曙，律師辦案及司法實踐中需要重點關注。本文引例案情雖然具有一定的特殊性捌朴，但其反映的問題卻十分典型砂蔽，故進行初步的研究和總結，望能產生拋磚引玉之效。

參考文獻：

[1] 周律格. 試論內部行政行為的外化和其可訴性[J]. 湖北函授大學學報. (2018)第31卷第10期：86頁