三級(jí)制的穩(wěn)定及高級(jí)政區(qū)職權(quán)“分離制”——圍繞著降低風(fēng)險(xiǎn)成本所進(jìn)行的制度改革

如何用制度改革降低風(fēng)險(xiǎn)成本

自趙匡胤即立，便著手進(jìn)行削藩疟位。至宋太宗太平興國(guó)二年（977），藩鎮(zhèn)的組織形式已經(jīng)不再具備得院。北宋之時(shí)，地方統(tǒng)縣級(jí)政區(qū)的數(shù)量較多蜕径，在300個(gè)以上兜喻。

（宋代統(tǒng)縣級(jí)政區(qū)泛粹，即府晶姊、州钾怔、軍、監(jiān)之?dāng)?shù)額與總數(shù)凝垛，余蔚，《宋代地方行政制度研究》。）

按照前面的思路让网，當(dāng)藩鎮(zhèn)這一高級(jí)政區(qū)撤銷以后而账，北宋中央政府便不得不直接面對(duì)超過300個(gè)交易對(duì)象，因此勢(shì)所必然地帶來高額的交易費(fèi)用咐吼。故而莉御，從藩鎮(zhèn)手中上收的事權(quán)必然需要一個(gè)高級(jí)政區(qū)來進(jìn)行統(tǒng)籌牍颈，此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的便是路級(jí)的轉(zhuǎn)運(yùn)使制度。

轉(zhuǎn)運(yùn)使其實(shí)與藩鎮(zhèn)有相類之處，因?yàn)槌塑娬?quán)以外的行政步氏、財(cái)政、司法徒爹、監(jiān)察等權(quán)力轉(zhuǎn)運(yùn)使荚醒，轉(zhuǎn)運(yùn)使盡皆享有，且都是作為銜接中央與州的地方高級(jí)政區(qū)隆嗅。

路級(jí)政區(qū)的數(shù)額不斷擴(kuò)張界阁。太祖之時(shí)將天下劃為13道；經(jīng)統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)之后胖喳，宋太宗于至道三年（997）改道為路泡躯，并將全國(guó)領(lǐng)土劃為15路写穴；仁宗朝之時(shí)則劃為18路；神宗元豐年間劃為23路搬瑰；徽宗崇寧年間以開封府別為一路缚够，共計(jì)24路。

路級(jí)政區(qū)數(shù)額的擴(kuò)張胀莹，事實(shí)上對(duì)應(yīng)是財(cái)權(quán)上收之時(shí)事權(quán)上移所帶來的制度性適應(yīng)。當(dāng)原本的行政區(qū)劃過少導(dǎo)致事權(quán)過于集中之時(shí)瓤介，增設(shè)路級(jí)政區(qū)便可對(duì)過多的事務(wù)進(jìn)行分流闻察。

如太宗朝至道二年（996）之時(shí)縣數(shù)為312，而道數(shù)為13（此時(shí)未改為路）赘娄。這意味著每一道需統(tǒng)轄24州，道級(jí)行政幅度較大季希。當(dāng)至道三年改為15路之后，平均每路約為21州，那么每一路所需要處理的事務(wù)與信息便下降。

隨著仁宗朝經(jīng)濟(jì)的發(fā)展栏妖，高級(jí)政區(qū)的事務(wù)進(jìn)一步增加屁奏，故而再增設(shè)3路；神宗朝之時(shí)對(duì)應(yīng)的最主要問題是熙豐變法函筋，或許是向下推行變法之時(shí)所產(chǎn)生的事務(wù)增多，故而又?jǐn)U張路級(jí)政區(qū)來處理這些事務(wù)。

故而，路級(jí)政區(qū)數(shù)量的擴(kuò)張，事實(shí)上對(duì)應(yīng)的北宋政府為了處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展及中央集權(quán)之下扶镀，事務(wù)及信息增多并上移至路級(jí)政區(qū)、導(dǎo)致路級(jí)政區(qū)行政效率滯緩且職權(quán)過重的情況点待，所作出的制度性調(diào)整。

從行政學(xué)的角度來看稳摄，路級(jí)政區(qū)數(shù)量的擴(kuò)張，對(duì)應(yīng)的是路級(jí)行政組織的行政幅度之降低窄驹。

與此同時(shí)洞拨，地方路級(jí)政區(qū)這一層級(jí)上今布，風(fēng)險(xiǎn)成本依然較大波桩。為了防止唐末五代藩鎮(zhèn)之患的重現(xiàn)，太宗朝以來请敦，北宋歷代君主都通過逐漸設(shè)立提點(diǎn)刑獄司镐躲、提舉常平司等機(jī)構(gòu)分奪轉(zhuǎn)運(yùn)使之權(quán)力储玫。（安撫使司的形成機(jī)制是不同的，在此處不予討論萤皂。）

轉(zhuǎn)運(yùn)司撒穷、提刑司、常平司是地方行政的路級(jí)“監(jiān)司”裆熙，即具有相應(yīng)的行政權(quán)力及監(jiān)察權(quán)力端礼。凡此三個(gè)機(jī)構(gòu)之內(nèi)，執(zhí)行由上而下入录、由下而上的縱向監(jiān)察（同體監(jiān)察）蛤奥；三個(gè)機(jī)構(gòu)之間，又執(zhí)行相互間的橫向監(jiān)察（異體監(jiān)察）[9]僚稿。這種制度凡桥，無(wú)疑可以降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

故而蚀同，路級(jí)行政組織的行政權(quán)力一分為三缅刽，而監(jiān)察權(quán)力也同樣一分為三。加上因西夏邊事而逐步確立的帥司蠢络，使得州一級(jí)行政組織（包括府衰猛、州、軍刹孔、監(jiān)）啡省，同時(shí)受到多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)及上級(jí)長(zhǎng)官指揮、控制與監(jiān)察髓霞，權(quán)力不再向某一機(jī)構(gòu)的某一首長(zhǎng)（唐末五代的藩鎮(zhèn)節(jié)度使卦睹，宋初的轉(zhuǎn)運(yùn)使）集中。

這種權(quán)力的分離所形成的地方行政制度酸茴，便是我們所謂的“分離制”[1]。

[1]余蔚兢交，《完整制與分離制：宋代地方權(quán)力的轉(zhuǎn)移》薪捍。

綜上而言，地方行政組織三級(jí)制形成的根本原因配喳，在于中央政府試圖降低面對(duì)過多的交易對(duì)象所造成的交易費(fèi)用高昂酪穿、行政效率低下以及監(jiān)察難以落實(shí)等問題。而在三級(jí)制的組織之上晴裹，高級(jí)政區(qū)的“完整制”促生了唐末五代藩鎮(zhèn)之亂被济，故而宋廷在地方推行“分離制”以將高級(jí)政區(qū)的職權(quán)進(jìn)行分離，降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及危害性涧团，并最終使得風(fēng)險(xiǎn)成本得以降低只磷。

但至南宋之時(shí)经磅，為了應(yīng)對(duì)外患，這部分被分離出來的權(quán)力又再次向制置司钮追、總領(lǐng)等新建的地方機(jī)構(gòu)集中预厌，“分離制”又再一次向“完整制”演化，并導(dǎo)致了南宋末年軍隊(duì)軍閥化的問題元媚。

至元代之時(shí)轧叽，地方政區(qū)的層級(jí)較為紊亂，在某些地區(qū)甚至三級(jí)刊棕、四級(jí)并存于一路炭晒；行政區(qū)劃最高則達(dá)到五級(jí)。但總體上甥角，元代地方行政層級(jí)基本為三网严、四級(jí)。而這一現(xiàn)象其實(shí)正好符合本文的邏輯蜈膨。

盡管元代政區(qū)的層級(jí)看似復(fù)雜屿笼，但其本質(zhì)依然只有三級(jí)。而造成這一原因的翁巍，恰是高級(jí)政區(qū)（行事恳弧）的不足。

（元代政區(qū)層級(jí)灶壶，周振鶴《中國(guó)地方行政制度史》）

元初期肝断，高級(jí)政區(qū)僅有6個(gè)行省與1個(gè)中書省，至中期之時(shí)也僅有11省驰凛，較之宋朝時(shí)期多有不如胸懈。面對(duì)大為擴(kuò)張的領(lǐng)土，元代高級(jí)政區(qū)的數(shù)量卻大為萎縮恰响，于是高級(jí)政區(qū)需要面對(duì)的行政幅度擴(kuò)增趣钱，進(jìn)而造成了管理有效性的不足。在這種情況下胚宦，中央政府不得不在一定省界未能有效管理的地區(qū)（尤其是遠(yuǎn)離行政中心的地區(qū)）增設(shè)直轄的新層級(jí)首有，而這造成了元代地方行政層級(jí)的復(fù)雜化。

于是枢劝，原本唐代之時(shí)中央政府所面對(duì)的交易對(duì)象過多的問題井联，到了元代卻下移到地方高級(jí)政區(qū)這一層面了。

概括而言您旁，地方高級(jí)政區(qū)數(shù)量的減少烙常，對(duì)應(yīng)著單一高級(jí)政區(qū)行政幅度擴(kuò)張及事務(wù)的增加。在這種情況下鹤盒，高級(jí)政區(qū)其實(shí)難以處理其轄下諸層級(jí)行政組織的事務(wù)蚕脏，于是不得不在某些地區(qū)的行政組織上增設(shè)一級(jí)乃至兩級(jí)侦副，最終促使了地方政區(qū)層級(jí)的復(fù)式化現(xiàn)象。（當(dāng)然蝗锥，我們僅就這一現(xiàn)象提出行政學(xué)的解釋跃洛，并不代表不包含其他原因。）

明代之時(shí)的高級(jí)政區(qū)數(shù)量有所恢復(fù)终议，早期有一京汇竭、布政使司十二合稱十三省，其后又分兩京穴张、布政使司十三合稱十五省细燎。這個(gè)數(shù)額較之元代之時(shí)稍有提升，但省級(jí)政區(qū)的行政幅度依然較大皂甘，故而其地方的行政區(qū)劃依然是三級(jí)與四級(jí)混合的復(fù)式層級(jí)玻驻。清代之時(shí)，高級(jí)政區(qū)逐漸由18省擴(kuò)至22省偿枕，較之明代之時(shí)又有所增加璧瞬。

在這個(gè)階段中，地方行政層級(jí)本質(zhì)上保持在三級(jí)渐夸。在高級(jí)政區(qū)難以處理逐漸增加的事務(wù)及信息之時(shí)嗤锉，就必然地引起高級(jí)政區(qū)數(shù)額的增加、或四級(jí)乃至于五級(jí)行政層級(jí)的出現(xiàn)墓塌。與此同時(shí)瘟忱，高級(jí)政區(qū)實(shí)行的是權(quán)力的“分離制”，因此自宋代以后并沒有再發(fā)生由高級(jí)政區(qū)官僚引發(fā)的諸如藩鎮(zhèn)之亂的事件苫幢。

總論及背景

從周代的分封制至唐代以后的三級(jí)政區(qū)制访诱，地方行政組織的層級(jí)增加。這一現(xiàn)象韩肝，是多個(gè)方面的作用所共同造成的触菜。

生產(chǎn)力的發(fā)展及人口的增加帶來的社會(huì)總物質(zhì)之豐富，使得中央上收地方財(cái)權(quán)的收益大于所需支付的成本哀峻，進(jìn)而促使中央集權(quán)制的產(chǎn)生涡相。為了降低與分散個(gè)體交易所需支付的交易費(fèi)用，縣制便由此產(chǎn)生谜诫。

與此同時(shí)漾峡，在中央集權(quán)制下攻旦，中央政府在上收地方財(cái)權(quán)的同時(shí)喻旷，又造成了地方事權(quán)的上移。

不斷擴(kuò)張的財(cái)權(quán)與事權(quán)牢屋，促使了縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加且预，而中央政府再一次面對(duì)數(shù)量較多的縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)槽袄。在這種情況下，為了減少直接的交易對(duì)象與交易費(fèi)用锋谐，統(tǒng)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生遍尺，郡縣制也逐漸成型俐载。

歷代政區(qū)及地方政府層級(jí)诵肛，周振鶴，《中國(guó)地方行政制度史》

隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展斑粱，中央集權(quán)也逐漸加強(qiáng)三热。從這個(gè)角度而言鼓择，地方行政體系由無(wú)轉(zhuǎn)為縣之一級(jí)、由縣轉(zhuǎn)為郡—縣之二級(jí)就漾、再轉(zhuǎn)化為州—郡—縣（等）之三級(jí)是勢(shì)所必然的呐能。

在此期間，層級(jí)的劃分也曾受到一定外部因素的影響抑堡。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的中央集權(quán)加強(qiáng)之趨勢(shì)摆出，在帶來財(cái)權(quán)上收之時(shí)也必然促使事權(quán)的上移，故而進(jìn)一步導(dǎo)致政區(qū)層級(jí)增加首妖。

與此同時(shí)偎漫，為了降低地方道德風(fēng)險(xiǎn)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)成本，自宋代以后地方高級(jí)政區(qū)基本實(shí)行權(quán)力“分離制”悯搔，并增設(shè)監(jiān)察職務(wù)來解決這一問題骑丸。

到民國(guó)至當(dāng)代，形勢(shì)與情況又有所不同妒貌，這與信息成本的降低有關(guān)通危，本文中暫不予討論。但當(dāng)代的地方行政制度除了省灌曙、市菊碟、縣三級(jí)之外，事實(shí)上還應(yīng)包括鄉(xiāng)在刺、鎮(zhèn)一級(jí)逆害，或可稍為本文之注腳。

在本文中蚣驼，我們使用的工具除了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政學(xué)魄幕、管理學(xué)之外，其實(shí)還隱含了一個(gè)背景颖杏，亦即生產(chǎn)力的發(fā)展是引起地方行政制度變遷的根本原因——由于生產(chǎn)力發(fā)展所導(dǎo)致的上收財(cái)權(quán)所帶來的制度收益大于制度成本纯陨，制度凈收益為正，故而中央政府存在著上收財(cái)權(quán)的動(dòng)力，并在上收財(cái)權(quán)的同時(shí)伴隨性地承擔(dān)地方公共品供給翼抠。

前文中為了避免邏輯主線紊亂咙轩，我們將這一背景隱含在文中；但如果將這一背景單獨(dú)拎出來阴颖，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些更有趣的東西活喊。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑量愧。

由于勞動(dòng)需要憑借一定的生產(chǎn)工具進(jìn)行钾菊，故而生產(chǎn)工具的變革與發(fā)展必然帶來生產(chǎn)力的發(fā)展。從石器到青銅器偎肃、從青銅器到鐵器结缚、再步入工業(yè)社會(huì)，生產(chǎn)工具的發(fā)展使得生產(chǎn)力迅速發(fā)展软棺，并使得社會(huì)物質(zhì)大量豐富红竭。

這其中的邏輯在于生產(chǎn)工具的發(fā)展，促使社會(huì)生產(chǎn)力（生產(chǎn)率）的提高喘落，這在早起社會(huì)主要表現(xiàn)為糧食畝產(chǎn)的提高茵宪，于是農(nóng)產(chǎn)品剩余增多，進(jìn)而使得勞動(dòng)者可以逐漸從農(nóng)業(yè)中脫離而出瘦棋，并從事手工業(yè)等稀火。

而農(nóng)產(chǎn)品剩余及手工業(yè)產(chǎn)品剩余的增加，代表著社會(huì)物質(zhì)的繁榮赌朋，于是進(jìn)一步促進(jìn)了商品交換的繁榮凰狞，并逐漸衍生出用以替代“以物易物”的一般等價(jià)物（即貨幣）。（且隨著商品經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步繁榮沛慢，自由交易的頻率逐漸增大赡若，對(duì)于貨幣這種一般等價(jià)物的需求越高，交易體系中貨幣化程度便得以加深团甲。）

或許有人會(huì)說逾冬，“這些手工業(yè)者是因?yàn)樵谕恋丶娌⒊敝惺チ送恋夭艔氖率止I(yè)的√煽啵”這種說法在某種程度上是正確的身腻，因此廣為傳播，但卻依然沒有理解其背后的邏輯所在匹厘。恰恰是由于農(nóng)產(chǎn)品剩余足以養(yǎng)活這部分不從事農(nóng)業(yè)工作的手工業(yè)者嘀趟，手工業(yè)才會(huì)存在；而只有當(dāng)生產(chǎn)力更為先進(jìn)愈诚、農(nóng)業(yè)越加發(fā)達(dá)她按、農(nóng)產(chǎn)品剩余逐漸豐富之時(shí)坡椒，手工業(yè)乃至于商業(yè)才會(huì)發(fā)展并發(fā)達(dá)。如果農(nóng)產(chǎn)品剩余不足以養(yǎng)活這些人尤溜，那顯然人們都會(huì)從事農(nóng)業(yè)，而不是其余行業(yè)汗唱。

故而宫莱，糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)是勞動(dòng)力得以從農(nóng)業(yè)中解脫的關(guān)鍵所在，張培剛先生將影響農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的因素歸為三點(diǎn)：能利用的新增土地哩罪、單位面積土地勞動(dòng)的密集程度（粗放與集約）授霸、耕種技術(shù)的變化（包含了生產(chǎn)工具、水利际插、耕作技術(shù)）[1]碘耳。如果再細(xì)細(xì)考慮，這里面的第二點(diǎn)實(shí)際上還隱含了人口發(fā)展的前提框弛。

[1]張培剛辛辨，《農(nóng)業(yè)與工業(yè)化》。

于是瑟枫，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展斗搞、耕地面積的擴(kuò)增及集約（或精細(xì)）勞動(dòng)的展開、人口數(shù)量的增長(zhǎng)慷妙，糧食產(chǎn)量會(huì)有所增加僻焚。

故而，生產(chǎn)力的發(fā)展所帶來的社會(huì)物質(zhì)之豐富膝擂，使得中央政府上收地方財(cái)權(quán)的制度成本擴(kuò)張虑啤，故而促使了中央集權(quán)的產(chǎn)生與加強(qiáng)。但我們只做了定性分析而未做定量分析架馋，這是由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下財(cái)稅權(quán)力并不表現(xiàn)為貨幣狞山，而主要表現(xiàn)為以占有剩余勞動(dòng)為主的、對(duì)于國(guó)民生產(chǎn)要素的占有叉寂。

到了戰(zhàn)國(guó)后期以后铣墨，中國(guó)逐漸由青銅時(shí)代過渡至鐵器時(shí)代。由于生產(chǎn)工具變革办绝、農(nóng)田水利之興修及耕作技術(shù)的改進(jìn)等種種原因伊约，兩漢時(shí)期農(nóng)業(yè)得到了一個(gè)極大的發(fā)展，每畝單產(chǎn)從西漢初的約33公斤孕蝉，上升到東漢末年的60公斤左右[2]屡律。

[2]馬大英，《漢代財(cái)政史》降淮。

于是從這個(gè)時(shí)期開始超埋，占有國(guó)民的農(nóng)產(chǎn)品剩余變得可能搏讶，以占有國(guó)民農(nóng)產(chǎn)品剩余的形式來獲取政府財(cái)政收入的形式又逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。

財(cái)稅收入及事務(wù)的增加霍殴，使得漢代之時(shí)的政府雇員也大量增加媒惕。到西漢中后期，內(nèi)外官員共計(jì)7567人来庭，并有內(nèi)外職掌共14.5萬(wàn)人有余妒蔚。（同[2]）

到隋唐時(shí)期，伴隨著均田法的實(shí)施月弛，“以庸代役”出現(xiàn)便逐漸普及肴盏。李錦繡先生認(rèn)為，武德二年(619)之時(shí)“以庸代役”已經(jīng)制度化[3]帽衙。

[3]李錦繡菜皂，《唐代財(cái)政史稿》卷二，P5.

以庸代役厉萝，即是以實(shí)物稅制（部分地）替代服役制恍飘，或者說政府的稅收模式由提取國(guó)民的勞動(dòng)剩余（役法）逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘崛‘a(chǎn)品剩余（主要是產(chǎn)品剩余）。

《新唐書》卷51食貨志中有一段記載最能體現(xiàn)這一情況：

凡授田者谴垫，丁歲輸粟二斛常侣，稻三斛，謂之租弹渔；丁隨鄉(xiāng)所出胳施，歲輸絹二匹，綾肢专、絁二丈舞肆，布加五之一，綿三兩博杖，麻三斤椿胯，非蠶鄉(xiāng)則輸銀十四兩，謂之調(diào)剃根；用入之力（即為役）哩盲，歲二十日，閏加二日狈醉，不役者日為絹三尺廉油，謂之庸。

“租”即是田租苗傅，是對(duì)土地使用權(quán)所繳納的實(shí)物款項(xiàng)抒线；“調(diào)”同為實(shí)物款項(xiàng)，但“非蠶鄉(xiāng)則輸銀十四兩”來替代所應(yīng)繳納的綿渣慕、麻嘶炭、布等抱慌；“庸”則是以絹來替代服役，一日繳納絹三尺眨猎。

于是我們可以看出抑进，在唐朝之時(shí)，政府財(cái)政收入除了直接提取國(guó)民勞動(dòng)剩余的役法收入外睡陪，還包括了對(duì)國(guó)民產(chǎn)品剩余及資金剩余的提取所形成的財(cái)政收入寺渗，這是生產(chǎn)力發(fā)展所帶來的結(jié)果。（此處不討論租庸調(diào)制的性質(zhì)問題宝穗。）

此時(shí)政府的財(cái)政收入模式，由原本提取國(guó)民的勞動(dòng)剩余码秉，先轉(zhuǎn)變?yōu)樘崛趧?dòng)剩余或產(chǎn)品剩余逮矛，再到隋唐時(shí)期三者并存的情況。

然而转砖，李錦繡先生曾指出“租調(diào)”是由田租到地稅的過渡階段的產(chǎn)物须鼎，而“庸”則為代替徭役勞動(dòng)制的賦稅。這事實(shí)上正是生產(chǎn)力發(fā)展帶來社會(huì)物質(zhì)的豐富與商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之后府蔗，用一般等價(jià)物（貨幣）進(jìn)行交易與結(jié)算所需付出的制度成本更低而促成的結(jié)果晋控。

一方面，貨幣形式的征賦可以更好地進(jìn)行保存與運(yùn)輸姓赤，并用于購(gòu)買其余商品赡译，且運(yùn)輸成本更低（以物易物具有“需求的雙向一致性”這一硬約束）；另一方面不铆，原本徭役之目的是為占有國(guó)民的勞動(dòng)剩余蝌焚，但卻因受到諸多限制（比如地理局限、受役者的技能水平誓斥、當(dāng)年是否有役使）而不夠靈活只洒，征調(diào)徭役者又需要付出一定的行政成本和監(jiān)察成本。

到了中唐以后劳坑，唐廷針對(duì)這些情況適應(yīng)性地以“納資納課”部分地替代徭役毕谴。無(wú)役使的年份則納資課、相對(duì)政治中心較為偏遠(yuǎn)的則以輸資代替役使距芬。到了唐中晚期之時(shí)涝开，資課成為國(guó)家重要的稅收來源，主要以貨幣形式成為財(cái)政收入運(yùn)輸至京城框仔，而部分則折變?yōu)橥廖锘蚣Z食供給送京或留予當(dāng)?shù)剀婈?duì)[4]忠寻。

[4]李錦繡，《唐代財(cái)政史稿》卷二存和，P5.

南宋李心傳曾記：“國(guó)朝混一之初奕剃，天下歲入緡錢千六百余萬(wàn)衷旅，太宗皇帝以為極盛，兩倍唐室矣纵朋∈炼ィ”到熙豐年間，“合苗役易稅等錢操软，所入乃至六千余萬(wàn)”[5]嘁锯。按此史料來推算，唐代的財(cái)政收入約為800萬(wàn)貫（應(yīng)包括實(shí)物與貨幣收入聂薪，但這一數(shù)據(jù)是在兩稅改革之前還是之后家乘，筆者沒有細(xì)究。）藏澳。

[5]《建炎以來朝野雜記》甲集卷一四《國(guó)初至紹熙天下歲收數(shù)》仁锯。

唐代的官僚群體較之漢代之時(shí)龐大了許多。據(jù)李錦繡先生所考翔悠，開元二十一年（733）业崖，時(shí)京官2631人，外官（除外監(jiān)官以外）15689人蓄愁，內(nèi)外官員合計(jì)18320人双炕。此外還有內(nèi)外職掌共35萬(wàn)人左右，約為漢代的2.5倍撮抓。（而隸屬于中央的官吏等共納資課約200萬(wàn)貫妇斤。）

宋代的財(cái)政收入上面已經(jīng)給出：宋初之時(shí)約為1600萬(wàn)貫，神宗熙豐年間約為6000萬(wàn)貫丹拯。

兩宋時(shí)期官僚總數(shù)較唐代進(jìn)一步擴(kuò)大√思茫現(xiàn)據(jù)苗書梅先生考證得下表：

宋代官員總數(shù)并對(duì)比漢唐，苗書梅咽笼，《宋代官員選任和管理制度》顷编。

在進(jìn)入南宋以前，宋代官員的規(guī)模不斷擴(kuò)張剑刑，從真宗時(shí)期的1.3萬(wàn)擴(kuò)張至徽宗末年4.8萬(wàn)媳纬。

徽宗朝時(shí)期的問題暫且不論，在哲宗朝以前施掏，官員群體規(guī)模的擴(kuò)張事實(shí)上是中央集權(quán)加強(qiáng)所附帶而來的問題钮惠。唐代開元二十一年之官員總數(shù)并不包括外監(jiān)官及使職差遣體系中所容納的一部分官員。

在藩鎮(zhèn)這一高級(jí)政區(qū)形成之前七芭，唐廷在地方實(shí)行的是行政結(jié)構(gòu)二級(jí)制素挽，那么也就意味著唐代在地方政府的總體建置上其實(shí)應(yīng)該略小于宋代，這是地方行政制度不同所帶來的狸驳。

其次我們認(rèn)為预明，隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)缩赛，中央政府在上收地方財(cái)權(quán)的同時(shí)，地方的事權(quán)也附帶性地上移撰糠，諸如國(guó)家安全酥馍、治安維護(hù)、災(zāi)民賑濟(jì)等事務(wù)向中央政府集中阅酪，于是在客觀上必然導(dǎo)致事務(wù)旨袒、信息與風(fēng)險(xiǎn)向中央集中。

唐初在事權(quán)上移的同時(shí)术辐，卻并未在地方設(shè)立高級(jí)政區(qū)（即當(dāng)時(shí)實(shí)行的是“州—縣”二級(jí)制）砚尽，遂導(dǎo)致了交易對(duì)象過多、交易費(fèi)用過大及因監(jiān)管不足所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)等制度成本辉词，而這一制度成本卻又不得不由中央直接支付必孤，故而向地方派遣大量使職與差遣，直接導(dǎo)致中樞行政機(jī)構(gòu)“官與差遣分離”之現(xiàn)象较屿。（更具體地說隧魄，是“職事官與職事分離卓练，以使職差遣為職事隘蝎，職事官階官化”之現(xiàn)象。）

唐代中期以后襟企，先是為了降低監(jiān)察成本嘱么，在地方劃分出監(jiān)察區(qū)域（劃分十五道，每道置一采訪使）顽悼；又在安史之亂發(fā)生之后曼振，在地方設(shè)立高級(jí)政區(qū)（即藩鎮(zhèn)），同時(shí)下放原本上收的事權(quán)蔚龙，事權(quán)由中央政府下放至藩鎮(zhèn)冰评，卻又因高級(jí)政區(qū)權(quán)力的“完整制”導(dǎo)致了道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本過高的問題，其制度成本由中央與百姓共同承擔(dān)木羹，而其制度收益卻被藩鎮(zhèn)獨(dú)占甲雅，并直接促成了唐末五代藩鎮(zhèn)之亂。

宋代地方行政組織最初還仿照唐后期“藩鎮(zhèn)—支郡—縣”的三級(jí)結(jié)構(gòu)實(shí)行高級(jí)政區(qū)權(quán)力“完整制”坑填，中樞行政機(jī)構(gòu)則沿襲唐代的中書門下制抛人；其后才陸續(xù)將路一級(jí)政權(quán)一分為三，分別賦予轉(zhuǎn)運(yùn)司脐瑰、提刑司與常平司三司妖枚，又因西夏戰(zhàn)事而陸續(xù)在各地推行安撫使司。這是導(dǎo)致官僚群體擴(kuò)張的原因之一苍在。

宋神宗之時(shí)绝页，為了推動(dòng)變法而以“恢復(fù)唐代中央官制體系”為名執(zhí)行了元豐官制改革荠商。然而熙豐變法在某種程度上卻有一種“由中央與貧農(nóng)獲取制度收益，而讓地方鄉(xiāng)紳承擔(dān)制度成本”的意味抒寂，故而在推動(dòng)之時(shí)必然受到地方利益集團(tuán)的阻礙结啼。這是中央對(duì)地方掌控力不足的體現(xiàn)。如果欲加強(qiáng)這種掌控力屈芜，那么官僚群體就必然隨之?dāng)U增郊愧。

與此同時(shí)，元豐改制并未能改變“官與差遣分離”的現(xiàn)象井佑，這是加強(qiáng)中央集權(quán)（而上收事權(quán)）的制度成本由中央支付的直接表現(xiàn)属铁。

因此，一方面躬翁，元豐改制中所謂“宰相去政務(wù)官化”的宣言焦蘑，卻由于事務(wù)向中央集中而未得到根本改善；另一方面盒发，由于“官與差遣分離”的問題并未得到根本的解決——于是為了解決地方事務(wù)例嘱，中央不得不臨時(shí)增派差遣，但事畢之后卻又不得不讓這些官員在京“待次”（或稱“待闕”）宁舰，在客觀上加重了北宋中后期冗官的現(xiàn)象拼卵。

或許我們可以認(rèn)為，唐中期以來形成的中書門下制及使職差遣體系蛮艰，實(shí)際上兼顧了中樞行政機(jī)構(gòu)的“正職”及處理地方事務(wù)的臨時(shí)或非臨時(shí)之“差遣”腋腮，而宋神宗卻出于推動(dòng)變法的主觀目的試圖逆轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，并最終造成了北宋中后期冗官的現(xiàn)象壤蚜。

當(dāng)然即寡，我們并不認(rèn)為北宋前期到中期宋廷有嚴(yán)重的冗官現(xiàn)象——盡管對(duì)比于漢唐兩代官員群體有所擴(kuò)增，但其根本原因在于中央集權(quán)加強(qiáng)的同時(shí)伴隨的事權(quán)上移袜刷、所促生的必然結(jié)果聪富。至于北宋中后期是否出現(xiàn)了根本性質(zhì)的“冗官”，我們?cè)诖瞬挥栌懻摗?/p>

同時(shí)著蟹，我們?cè)诖藦?qiáng)調(diào)墩蔓，中央集權(quán)的加強(qiáng)之邏輯，在于“上收地方財(cái)權(quán)及伴隨的事權(quán)所帶來的制度收益草则，大于所需支付的制度成本”钢拧，于是總體凈收益為正，中央政府便具有推動(dòng)中央集權(quán)的動(dòng)力炕横，并憑借加強(qiáng)中央集權(quán)來獲取更多的財(cái)政收入源内。

此外，中唐以后實(shí)行的兩稅制改革也導(dǎo)致了軍制中的一個(gè)巨大的變化——由府兵制向募兵制的轉(zhuǎn)變。當(dāng)軍隊(duì)構(gòu)成由府兵轉(zhuǎn)向職業(yè)軍人時(shí)膜钓，意味著國(guó)家維持著常備的職業(yè)軍隊(duì)來維護(hù)國(guó)家安全嗽交，這也印證了我們所謂“事權(quán)的上移”這一邏輯，原本一部分歸于地方的國(guó)防責(zé)任由中央統(tǒng)一承擔(dān)颂斜。

但這也造成了北宋軍費(fèi)開支的極具膨脹夫壁，北宋中央政府財(cái)政開支中，軍費(fèi)占比常年在70%以上沃疮，個(gè)別年份甚至接近90%盒让。這種軍制的轉(zhuǎn)變給人一種主觀的印象，亦即北宋軍費(fèi)所耗甚巨司蔬，遠(yuǎn)超前代邑茄，但卻忽略了北宋中央政府在享有更多財(cái)權(quán)的同時(shí)，不得不為地方安全與國(guó)防安全承擔(dān)全部責(zé)任的客觀事實(shí)俊啼。而王安石推行熙豐變法之時(shí)肺缕，又試圖將事權(quán)下移至地方以減少軍費(fèi)開支，結(jié)果未能如愿授帕。

（二）政府的財(cái)政收入之獲取——資源的資本化

從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看同木，能否發(fā)展的關(guān)鍵在于是否實(shí)現(xiàn)了“資源的資本化”（是否以資源產(chǎn)生出經(jīng)濟(jì)價(jià)值）。我們認(rèn)為這一現(xiàn)象同樣存在于封建社會(huì)之時(shí)跛十、中央政府的財(cái)政活動(dòng)中彤路。中央政府如何獲取財(cái)政收入，取決于它擁有什么資源偶器，又如何對(duì)其所擁有的資源進(jìn)行資本化斩萌。

值得一提的是缝裤，這個(gè)“資本(Capital)”并不單指貨幣(Currency)屏轰，其物質(zhì)內(nèi)容上和現(xiàn)象上表現(xiàn)為一定數(shù)量的貨幣和生產(chǎn)資料，并不單指貨幣憋飞。（不過霎苗，當(dāng)這些貨幣與生產(chǎn)資料投入生產(chǎn)過程中并帶來剩余價(jià)值之時(shí)，它們才是資本榛做。）

因此我們可以認(rèn)為唁盏，由于社會(huì)發(fā)展階段的不同，在貨幣化未充分之前检眯，資源資本化并不完全表現(xiàn)為資源的貨幣化厘擂。資源資本化的范圍事實(shí)上還應(yīng)包括非貨幣的部分，財(cái)政收入的實(shí)現(xiàn)也同樣如此锰瘸。只有當(dāng)貨幣體系充分發(fā)達(dá)之后刽严，人們才使用貨幣這一一般等價(jià)物作為財(cái)政收入的主要形式。（同時(shí)避凝，勞動(dòng)力本身也是一種商品舞萄。）

在封建時(shí)代眨补，君主是最大的地主，君主占有土地這一至關(guān)重要的生產(chǎn)資料倒脓，并促使他們對(duì)土地資源進(jìn)行（直接或間接的）資源的資本化撑螺；此外，權(quán)力本身也同樣是一種“類要素”崎弃，這也促使了君主對(duì)權(quán)力這一資源進(jìn)行（直接或間接）資本化的行為甘晤。[6]

[6]曼德爾，《權(quán)力與貨幣》饲做。此書將權(quán)力定義為一種“類要素”安皱。

具體而言，當(dāng)時(shí)的政府除了事實(shí)占有土地這一要素艇炎、并通過土地要素獲取土地收益稅（田賦）之外酌伊，還通過直接或間接占有國(guó)民的勞動(dòng)剩余（助耕、徭役等）缀踪、產(chǎn)品剩余及資金剩余（賦稅及茶鹽鐵專賣等）等來獲得財(cái)政收益居砖；并且通過將權(quán)力這一類要素進(jìn)行資本化（鬻爵賣官與贖罪收入、實(shí)行茶鹽鐵專賣等）來占有權(quán)力資源資本化的收益驴娃。

于是奏候，由于歷代社會(huì)發(fā)展程度與貨幣化程度的不同，封建時(shí)期政府的財(cái)稅結(jié)構(gòu)唇敞、形式亦有所不同蔗草。西周時(shí)期以占有國(guó)民剩余勞動(dòng)為主，漢代以后則以占有國(guó)民產(chǎn)品剩余為主疆柔，到明代以后則主要表現(xiàn)為貨幣咒精。

或許我們可以認(rèn)為，在封建社會(huì)時(shí)期旷档，政府事實(shí)占有土地及權(quán)力此二要素及類要素模叙，并憑借土地與權(quán)力的資源資本化來獲取財(cái)政收益。至于其資源資本化的形式鞋屈，則隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷變化范咨，從原本的占有勞動(dòng)剩余，逐漸發(fā)展為占有產(chǎn)品剩余厂庇，并最終定型為占有資金剩余渠啊。

生產(chǎn)關(guān)系及相應(yīng)的上層建筑也同樣由此改變：從原本以對(duì)勞動(dòng)剩余之占有占據(jù)統(tǒng)治地位的奴隸制，發(fā)展為以對(duì)產(chǎn)品剩余之占有占據(jù)統(tǒng)治地位的封建制权旷，再到以對(duì)資金剩余之占有占據(jù)統(tǒng)治地位的資本主義制度替蛉。這同樣是一種歷史趨勢(shì)。

正如周振鶴先生所言，研究歷史不應(yīng)只做現(xiàn)象研究灭返，還應(yīng)該探討現(xiàn)象背后的意義盗迟。這也是我們構(gòu)建歷史分析框架之原因。當(dāng)然熙含，我們?cè)诖藦?qiáng)調(diào)罚缕，這篇文章是、也僅僅是試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來解釋歷史現(xiàn)象怎静，而并不是試圖對(duì)歷史的事實(shí)做一個(gè)“定論”邮弹。事實(shí)上從不同的角度看待歷史，我們可以得到許多的東西蚓聘。