以西部大開發(fā)久信、東北振興、中部崛起為代表的舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略漓摩，本質(zhì)上是利用行政力量作為經(jīng)濟指揮棒裙士，踐行區(qū)域均衡主義。雖然取得了諸多成效管毙，但從區(qū)域間的實際發(fā)展情況看腿椎，一味追求均衡或許并沒有帶來期盼的結果。與此同時夭咬，舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中促成區(qū)域均衡的兩大關鍵手段——轉移支付的財政安排以及傾斜于落后地區(qū)的優(yōu)惠政策酥诽，還帶來了激勵機制扭曲和資源錯配的問題。

中國近年開始調(diào)整區(qū)域政策皱埠，逐步突破了原有的四大板塊和省級行政區(qū)劃肮帐，進行了跨區(qū)域的新型空間形態(tài)重構，著重推進經(jīng)濟帶協(xié)同边器、城市群協(xié)同兩個方向上的區(qū)域經(jīng)濟一體化训枢，這重塑了中國區(qū)域經(jīng)濟大格局。

從戰(zhàn)略思路上看忘巧，新的區(qū)域戰(zhàn)略不再過度使用行政手段來促成四大區(qū)域間的均衡發(fā)展恒界，而是重新審視效率和公平的關系，鼓勵各類生產(chǎn)要素流動和提高配置效率砚嘴。先撬動以長三角十酣、粵港澳大灣區(qū)等為核心的中國經(jīng)濟增長極，再通過經(jīng)濟帶之間的傳導和協(xié)同际长，讓各大城市群在市場力量帶動下共同發(fā)展耸采。

從落實方式上看，新型區(qū)域發(fā)展布局突破了原有的四大板塊和省際行政區(qū)劃工育，通過縮小區(qū)域政策單元提高了區(qū)域政策的精準性虾宇。同時明確地區(qū)和城市的戰(zhàn)略定位，實現(xiàn)差異化競爭和優(yōu)勢互補如绸，發(fā)揮協(xié)同效應嘱朽。

盡管推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍長路漫漫，但這或許是一條更科學怔接、更尊重經(jīng)濟規(guī)律的發(fā)展道路搪泳。

一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略變遷

由于所處歷史階段和發(fā)展理念的不同扼脐，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了多次調(diào)整岸军。

1949-1978年：區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略

新中國成立后，中國首先實行的是區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略。當時新中國面臨的國際形勢較為惡劣凛膏，前有美國包圍封鎖杨名，后有中蘇關系惡化脏榆，為了保障中國的國土和產(chǎn)業(yè)安全猖毫，有將工業(yè)從沿海向內(nèi)陸地區(qū)轉移的客觀需求。實施區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略在當時具有一定的合理性须喂，但由于國內(nèi)外的經(jīng)濟環(huán)境吁断，各區(qū)域走向了低效均等化，沒有充分釋放出國民經(jīng)濟的發(fā)展活力坞生。

1978-1993年：區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放后仔役，在反思均衡發(fā)展戰(zhàn)略利弊的基礎上，中國區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略轉向以對外開放為特征的非均衡發(fā)展是己。1978年12月召開的十一屆三中全會上又兵，鄧小平明確提出“要允許一部分地區(qū)生活先好起來，帶動其他地區(qū)卒废，使整個國民經(jīng)濟不斷地波浪式地向前發(fā)展”沛厨，這一表態(tài)標志著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉向。

“六五”計劃（1981-1985年）后摔认，政策主要向東部沿海地區(qū)傾斜，特別是在東部省市設立了一系列經(jīng)濟特區(qū)和開放城市，給予其外商準入帮碰、金融等方面的優(yōu)惠政策浑彰，吸引了大量外商投資，這加速了東部沿海地區(qū)的工業(yè)化進程抹蚀。

在區(qū)域非均衡戰(zhàn)略的引導下剿牺，東部地區(qū)經(jīng)濟率先騰飛，也帶動了中國經(jīng)濟整體的發(fā)展环壤。1978-1993年中國名義GDP增長了近9倍牢贸，其中東部地區(qū)的GDP占比從43.6%提高到50.1%。

與此同時镐捧，東潜索、中、西部地區(qū)間的發(fā)展差距在迅速擴大懂酱。1978年東部地區(qū)人均GDP約為中部和西部地區(qū)的1.7和1.8倍竹习，1993年擴大到2.1倍和2.2倍。

1994-1999年：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展列牺，使得資本整陌、勞動等生產(chǎn)要素自然地向東部地區(qū)集聚。因此，不再需要政策向東部地區(qū)傾斜泌辫，反而是區(qū)域分化的問題越來越受到?jīng)Q策層關注随夸。因此20世紀90年代中期，政策重心開始轉向促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展震放，注重調(diào)動中西部經(jīng)濟活力宾毒，縮小和東部地區(qū)的發(fā)展差距。

1994年印發(fā)的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》殿遂，提出產(chǎn)業(yè)布局原則為 “既要繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢并加快其發(fā)展诈铛，又要積極推動欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，努力縮小兩者差距”墨礁。

“九五”計劃（1996-2000年）中更是明確提出要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展幢竹、縮小地區(qū)發(fā)展差距，并制定了多方面措施恩静，如優(yōu)先在中西部地區(qū)進行資源開發(fā)和基礎設施建設焕毫，引導資源、勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部有序轉移驶乾，中央增加對中西部地區(qū)的財政轉移支付等邑飒。

1999-2014年：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

進入新世紀后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度不斷提升轻掩，這一階段的主要特征是細分的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略不斷推出幸乒。1999年、2003年和2004年中國相繼提出了西部大開發(fā)唇牧、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略罕扎，自此中國經(jīng)濟版圖被分為東部、中部丐重、西部和東北四大區(qū)域板塊腔召，針對各區(qū)域發(fā)展中存在的問題，進行差異化規(guī)劃扮惦，采用不同政策指導臀蛛。

通過梳理政策文件可以發(fā)現(xiàn)，三大區(qū)域戰(zhàn)略的政策思路較為清晰崖蜜，且一以貫之浊仆，整體的政策框架變動不是很大。

從表中可以看出豫领，三大區(qū)域戰(zhàn)略有一些相同的舉措抡柿。首先是都強調(diào)要加強基礎設施建設，包括交通等恐、能源等洲劣。其次是通過財稅和金融政策傾斜备蚓，給予這些地區(qū)資金支持。最后囱稽，三大戰(zhàn)略中都提到了加快發(fā)展教育事業(yè)和引進人才郊尝、提高區(qū)域開放水平、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構战惊、推進生態(tài)建設和環(huán)境保護事業(yè)等方面的內(nèi)容流昏。

但根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，三大戰(zhàn)略的政策也各自有所側重样傍。

比如西部地區(qū)因地理環(huán)境復雜横缔，導致交通狀況長期以來都大大落后于全國其他地區(qū)铺遂，這成為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個制約因素衫哥。因此，西部大開發(fā)戰(zhàn)略中極為強調(diào)交通基礎設施建設襟锐，2005年以來西部地區(qū)的公路建設投資大多數(shù)時候都保持兩位數(shù)的增速撤逢，而且持續(xù)高于全國平均水平。同時粮坞，考慮到西部地區(qū)生態(tài)脆弱蚊荣，西部大開發(fā)戰(zhàn)略中也出臺了非常多的諸如退耕還草、還林等生態(tài)保護措施莫杈。

中部地區(qū)則一因人口眾多互例、勞動力充足，二因地理條件優(yōu)越筝闹、交通便利媳叨，三因毗鄰東部、市場廣闊关顷，因此有較好的發(fā)展制造業(yè)的區(qū)位條件糊秆，中部崛起戰(zhàn)略對中部地區(qū)的一個重要定位就是“先進制造業(yè)中心”。受政策支持帶動议双，2006-2018年間痘番，中部地區(qū)制造業(yè)產(chǎn)值占全國的比重從13%提升到25%，其中高新技術制造業(yè)的占比也有較大提升平痰。

此外汞舱，中部地區(qū)歷來是我國重要的糧食生產(chǎn)基地，因此政策也特別強調(diào)要實現(xiàn)中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化宗雇，鞏固其糧食生產(chǎn)基地的地位昂芜。

東北地區(qū)有相對完備的工業(yè)基礎，但是以重工業(yè)為主導的單一產(chǎn)業(yè)結構逾礁，以及歷史遺留下來的所有制問題说铃，導致其轉型動力不足访惜，經(jīng)濟效率低下，影響了東北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展腻扇。因此東北振興戰(zhàn)略的側重點在兩方面债热，一是理順體制的深層次矛盾，推動國有企業(yè)改革幼苛，激發(fā)國有企業(yè)活力窒篱，同時改善營商環(huán)境，推動非公有制經(jīng)濟發(fā)展舶沿；二是促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級墙杯，在做強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時，注重推進信息化括荡、技術創(chuàng)新以及新興產(chǎn)業(yè)培育高镐。

二、舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在的問題

（一）區(qū)域間仍存在顯著發(fā)展差距

不可否認畸冲，舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施確實加快了中部嫉髓、西部和東北地區(qū)的建設步伐，促進了其經(jīng)濟發(fā)展邑闲，為中國經(jīng)濟的發(fā)展注入新動力算行。但在戰(zhàn)略實施的這20年，政策效果并不理想苫耸，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然存在顯著的差距州邢。

第一，戰(zhàn)略實施以來中西部地區(qū)的GDP占比提高并不顯著褪子。東北地區(qū)的GDP占比甚至在不斷下滑量淌，而東部地區(qū)GDP占比則長期在50%以上。

第二褐筛，盡管各區(qū)域的人均GDP相對差距有所縮小类少，但絕對差距仍然在持續(xù)擴大。2000年東部與西部的人均GDP差距約為7000元/人渔扎，2018年擴大到了超過4萬元/人硫狞。

第三，區(qū)域內(nèi)部各省間的發(fā)展差距也并沒有縮小晃痴。我們將人均GDP差率残吩，定義為區(qū)域內(nèi)人均GDP最高省份與最低省份的人均GDP之比，來衡量區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展差距倘核∑辏可以發(fā)現(xiàn)，1978年到2018年中部紧唱、西部活尊、東北地區(qū)的人均GDP差率都并沒有明顯收窄隶校，其中西部在2002年到2009年，還從2.6上升到3.6蛹锰。

除了政策效果不及預期外深胳，舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略還產(chǎn)生了一系列不容忽視的新問題。舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有兩大關鍵铜犬，一是以轉移支付為核心的財政安排舞终，二是傾斜于落后地區(qū)的優(yōu)惠政策，前者主要帶來了激勵機制扭曲問題癣猾，后者則帶來了資源要素錯配問題敛劝。

（二）激勵機制扭曲

不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與中央財政關系的集權、分權密切相關纷宇。如果要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略夸盟，那么必然需要中央做大財權，才能夠更好地在頂層引導各區(qū)域間的資源調(diào)配呐粘，進而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展满俗。

1994年開始實行的分稅制转捕，雖然觸發(fā)因素和區(qū)域戰(zhàn)略沒有直接關系作岖，但中央財政實力的增強，成為舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略得以推行的重要前提之一五芝。

分稅制改革前痘儡，“放權讓利”的財政安排使得地方財力大大增強，但中央財政吃緊枢步。到1993年沉删，中央財政收入占比已經(jīng)降至22%，需要靠地方財政收入上來才能維持平衡醉途，這削弱了中央的經(jīng)濟調(diào)控能力矾瑰。

分稅制改革后，將稅種劃分為中央稅隘擎、地方稅以及央地共享稅殴穴，一些重要稅種的收入流向中央，使得中央與地方財政關系迅速逆轉货葬。1994年分稅制改革當年采幌，中央財政收入占比便躍居至56%，并且此后該比例一直保持相對穩(wěn)定震桶。

在實現(xiàn)財權上收中央的同時休傍，中央和地方的事權卻并未明確劃分。由于上級政府傾向于將事權下移蹲姐，地方政府很多時候需要承擔“模糊地帶”的支出責任磨取。特別是進入新世紀后人柿，地方政府的財政支出比重迅速增長。

中央財政收入比例提高后忙厌，主要是通過轉移支付的方式將財政收入在區(qū)域間再分配顷扩，讓財政富足地區(qū)間接“救濟”財政羸弱的區(qū)域，以此來配合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施慰毅。

因此隘截，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的財政體系可以被簡單理解成這樣一種模式：在中央層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃（財權上收），利用轉移支付進行財力再分配汹胃，各地方政府具體執(zhí)行和支出（事權下放）婶芭。

但這個模式存在兩方面的問題。

一是在財政再分配和轉移支付過程中着饥，仍然保留了一定的行政干預色彩犀农，導致在實際中，中央對地方的轉移支付很難真正做到合理宰掉、公正呵哨、公平。中國現(xiàn)階段的財政轉移支付監(jiān)督管理機制尚不健全轨奄，尤其是專項轉移支付的分配缺乏科學依據(jù)和制度約束孟害，立項審批流程也不夠規(guī)范，有人為因素的擾動挪拟，存在著主觀隨意性挨务。這就導致地方與中央之間存在討價還價和博弈行為，給予了地方政府進行政策尋租的空間和動力玉组。

與此同時谎柄，專項轉移資金的管理也不嚴格，一些資金緊張的地區(qū)存在挪用專項轉移資金來彌補財政赤字惯雳，或是將資金分攤至其他類別項目的行為朝巫，很難完全兌現(xiàn)專款專用, 這大大削弱了財政轉移支付資金的使用效率石景。

另一更為重要的問題劈猿，是當前的財政安排造成了激勵機制扭曲，并影響了到地方政府的財政收支決策鸵钝。

從收入端來看糙臼，有許多實證研究表明，轉移支付（特別是一般性轉移支付）會產(chǎn)生稅收替代效應恩商，抑制地方的稅收努力变逃，給地方財政收入造成負面影響。

從支出端來看怠堪，財政分權揽乱、區(qū)域政策鼓勵名眉、中央財政兜底預期的相互作用可能導致地方政府更激進地擴大支出，進而導致地方債務激增凰棉。

在中國式財政分權格局下损拢，地方政府主要對上級負責，而地方績效考核體系長期以來又主要以GDP為主撒犀，因此地方官員為了實現(xiàn)政治晉升福压，會傾向于能更快做出政績的支出，比如基建投資或舞。

而在西部大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的鼓勵下荆姆，中西部地區(qū)有更強烈的經(jīng)濟建設沖動，并且這些沖動更多源于地方自主性映凳，并不完全受中央所控制胆筒。許多在中西部進行的基礎設施投資，收益可能難以覆蓋其成本诈豌。

而地方財權的上收仆救，又進一步加劇了地方財政收支平衡的壓力。地方政府不得不通過舉借債務來擴大支出矫渔，使得近些年地方政府隱性債務快速擴張彤蔽，一些西部省份的地方債務規(guī)模已經(jīng)觸及到了紅線。

轉移支付還會給地方政府帶來預算軟約束蚌斩。預期中央會對陷入債務困境的地方政府進行兜底救助铆惑，將進一步扭曲激勵機制，強化地方政府的道德風險送膳，導致地方隱性債務進一步加重。

有研究表明中央財政專項轉移支付每增加1元丑蛤，將導致城投債發(fā)行人平均增加0.312元叠聋，并且這一顯著正影響主要存在于中西部。

目前受裹，以轉移支付為核心的財政安排正面臨著嚴峻挑戰(zhàn)碌补。近年東部地區(qū)的財政自給率已經(jīng)逐步回落，而在經(jīng)濟面臨放緩壓力棉饶、減稅降費和支出剛性的大背景下厦章，東部地區(qū)一般公共預算收入可能持續(xù)受壓制。在地方財政一般預算難以自給的情況下照藻，最主要的方式是通過政府性基金收入和舉借債務來平衡收支袜啃。但是隨著調(diào)控收緊、棚改退潮幸缕，房地產(chǎn)市場逐步降溫群发，未來東部地區(qū)的政府性基金收入可能會明顯受到影響晰韵。

簡言之，東部地區(qū)自身面臨財政壓力熟妓，利用東部財政資金補貼中西部地區(qū)這種模式所面臨的壓力將越來越大雪猪。

（三）資源錯配

除了轉移支付等財政安排所引發(fā)的激勵機制扭曲外，舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中的各種優(yōu)惠政策起愈，還引發(fā)了深層次的資源錯配問題只恨。

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實際執(zhí)行情況來看，盡管做了許多跨區(qū)域合作的有益嘗試抬虽，但總體來看“協(xié)調(diào)”的特征并不顯著坤次，更多還是側重于“均衡”。因為盡管將中國劃分為四大經(jīng)濟板塊斥赋，但很多政策仍然很難做到精細化處理缰猴，不同區(qū)域的稟賦差異也沒有被充分考慮，區(qū)域間的聯(lián)動發(fā)展效果也不及預期疤剑。最終滑绒，政策落腳點往往還是回到了舊模式，即利用政府“有形的手”來干預生產(chǎn)要素流動隘膘，試圖以此來縮小中西部和東部地區(qū)間的發(fā)展差距疑故。

按照市場規(guī)律，中國的資本弯菊、土地纵势、勞動力等生產(chǎn)要素應該是向經(jīng)濟相對發(fā)達、產(chǎn)出效率相對較高的東部沿海地區(qū)聚攏管钳。但由于行政力量的影響钦铁，反而流向了效率更低的中西部地區(qū)，資源的這種錯配降低了中國整體的要素生產(chǎn)率才漆。

首先是資本的錯配牛曹。受政策推動，中西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資占全國比重進入新世紀后持續(xù)上升醇滥，其中中部地區(qū)從2000年的16.5%提高到2017年的26.1%黎比，同期西部地區(qū)從20.0%提高到26.6%。與之相對的鸳玩，則是東部地區(qū)固定資產(chǎn)投資占比明顯下滑阅虫，2010年后維持在40%左右。

但盡管中西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資占比持續(xù)上升不跟，GDP占比提升卻非常緩慢颓帝，2000年—2017年中部和西部地區(qū)GDP占比分別僅提升了1.8%和2.5%。這意味著，中西部地區(qū)的投入產(chǎn)出比相對較低躲履，大量的資金投入后并沒有帶來相應的回報见间。

因此，通過政策將資本投向中西部地區(qū)工猜，雖然一定程度上促進了中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展米诉，但卻是以損失全國經(jīng)濟效率為代價的。

其次是土地資源的錯配篷帅。在中國政府壟斷了土地一級市場史侣，并對建設用地供給實行嚴格的計劃性管制，農(nóng)村用地轉換為城市建設用地面臨相應的指標限制魏身。2003年后更多的建設用地指標向中西部和東北地區(qū)傾斜惊橱，東部地區(qū)土地供應反而在收緊。從2003年到2014年箭昵，中部税朴、西部、東北三大地區(qū)國有建設用地供應占全國比重從39%大幅提升至70%家制，東部占比則從61%持續(xù)下滑到30%正林。

但與土地供應結構相反的是，中西部和東北地區(qū)的人口大量向東部地區(qū)遷移颤殴。這意味著土地利用效率更高觅廓、也更需要容納遷移人口的東部地區(qū)反而很難擴張建設用地規(guī)模，直接后果就是中西部地區(qū)大量土地資源閑置涵但，而東部地區(qū)因用地緊張房價處于高位杈绸。

最后是勞動力資源的錯配。由于東部沿海地區(qū)有更多的就業(yè)機會和更具競爭力的薪資矮瘟，所以長期是“孔雀東南飛”的人口流動格局瞳脓。但新世紀后的區(qū)域政策一定程度上推動了中西部地區(qū)發(fā)展，無論是工作機會還是生活質(zhì)量都有所改善芥永，使得居民在當?shù)鼐蜆I(yè)的意愿增強篡殷，這客觀上也給人口流向東部地區(qū)帶來了阻力。數(shù)據(jù)顯示埋涧，2008年后中西部地區(qū)外出的農(nóng)民工在省外就業(yè)所占比重持續(xù)下滑，說明更多的中西部農(nóng)民工更愿意在當?shù)鼐蜆I(yè)奇瘦。

我們也可以觀察到棘催，2010年流入東部地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量開始趨于穩(wěn)定，勞動力供給跟不上經(jīng)濟發(fā)展的需求耳标，這加劇了東部的用工荒現(xiàn)象醇坝。

直覺上理解，我們可能會認為人口流出是一個地區(qū)經(jīng)濟缺少競爭力的表現(xiàn)，因此通過政策緩解中西部和東北地區(qū)的人口流出問題呼猪，是非常有必要的画畅。但實際上，中西部人口流出可能并非是一件壞事宋距。

以產(chǎn)業(yè)之間的人口轉移作類比轴踱，工業(yè)化時期往往要經(jīng)歷農(nóng)業(yè)部門人口向工業(yè)部門人口的大規(guī)模轉移。但這是符合經(jīng)濟規(guī)律的谚赎，過剩的勞動力轉移也恰恰是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率淫僻、加快農(nóng)業(yè)轉型發(fā)展的關鍵。

從這個視角來看待區(qū)域經(jīng)濟也是一樣的：落后地區(qū)向發(fā)達地區(qū)的人口轉移壶唤，確實一開始會加速沖擊落后地區(qū)的經(jīng)濟雳灵，但隨后通過增加個體的資源保有量，反而可能會提升這個區(qū)域的生產(chǎn)效率和人均產(chǎn)值闸盔。

人口密度過低會削弱一個地方的經(jīng)濟活力悯辙，但人口過剩也會導致效率損失，只有勞動力在不同區(qū)域之間的合理分配迎吵，才能最大化其經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α鹬厥袌鐾刃姓深A更容易找到這一平衡點躲撰。

如果一味地強調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展，利用行政手段抹平差異钓觉，會降低資源配置效率茴肥。舊式區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略客觀上加劇了發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)要素緊張，最終降低了經(jīng)濟整體的效率荡灾。

面向未來：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

作為共同富裕思想在中國的一種實踐瓤狐，以“均衡”為核心的區(qū)域戰(zhàn)略對中國經(jīng)濟產(chǎn)生了深遠影響。但歷史證明批幌，過于強調(diào)區(qū)域之間的均衡發(fā)展础锐，實際效果可能不及政策預期，還會帶來激勵機制扭曲和資源錯配的問題荧缘，這既加大了地方財政風險皆警，又降低了整體的經(jīng)濟效率。

因此截粗，需要重新審視面向未來的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略信姓，那么新的區(qū)域戰(zhàn)略方向又在何處呢？

（一）國際經(jīng)驗

如果我們放眼全球绸罗，會發(fā)現(xiàn)“集聚性”和“非均衡”才是世界經(jīng)濟發(fā)展的主流意推。人均GDP更高的國家，人口聚集效應往往也更強珊蟀。比如美國菊值、日本、韓國人口超過100萬的城市群總人口占國內(nèi)人口比例，分別為46%腻窒、65%昵宇、50%，都位居世界前列儿子。

也有特殊情況瓦哎，比如下圖紅色虛線方框內(nèi)的眾多歐洲國家，包括英國典徊、法國杭煎、德國以及瑞典、芬蘭等北歐國家卒落。它們的經(jīng)濟發(fā)展水平高羡铲，但大城市群人口占比并不高。部分原因可能是歐洲國家內(nèi)部各區(qū)域間的經(jīng)濟地理條件差異較小儡毕，并且在歷經(jīng)了百余年發(fā)展后也切，各地區(qū)都已經(jīng)經(jīng)歷了比較充分的發(fā)展，這使得集聚效應不再那么突出腰湾。

但盡管如此雷恃，這些國家也有自己的城市集聚區(qū)，如倫敦城市群费坊、巴黎城市群等倒槐。

人口集聚意味著產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的集聚，而恰恰是這些為數(shù)不多的經(jīng)濟增長極附井，帶動了整個國家的經(jīng)濟發(fā)展讨越。

美國50%的GDP是由少數(shù)人口和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域（下圖中深藍色區(qū)域）所創(chuàng)造的。占日本國土面積不到3.5%的東京都市圈地區(qū)創(chuàng)造了日本1/3的GDP永毅。同樣地把跨，盡管中國努力推動區(qū)域均衡發(fā)展，但狹窄的東部沿海地區(qū)仍然貢獻了中國一半以上的GDP沼死。

另一個需要考慮的問題是着逐，經(jīng)濟集聚是否必然導致區(qū)域之間產(chǎn)生發(fā)展差距呢？

從美國各大區(qū)域的數(shù)據(jù)來看意蛀，人均GDP分化并不算嚴重耸别。盡管2008年金融危機加重了美國的區(qū)域差距，但2018年美國人均GDP最高區(qū)域（中部地區(qū)）/最低區(qū)域（東南地區(qū)）的人均GDP比值仍然在1.5以下县钥。

美國各州間的人均GDP由高到低遞減程度也較為平滑太雨，其中紐約州人均GDP最高，約為最低的密西西比州的2倍魁蒜，這一差距要小于中國的省際差距。

對于區(qū)域平衡與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，聯(lián)合國2009年世界發(fā)展報告《重塑世界經(jīng)濟地理》中有過這樣的闡述：

“不平衡的經(jīng)濟增長和和諧性發(fā)展可以并行不悖兜看，相輔相成锥咸。當經(jīng)濟從低收入水平向高收入水平增長時，生產(chǎn)也隨之日趨集中细移。生產(chǎn)者會青睞某些地點搏予，譬如城市、沿海地區(qū)和相關國家弧轧。發(fā)展成效最為卓著的國家往往能制定合理的政策雪侥，促進不同地區(qū)人們生活水平的趨同。同時實現(xiàn)生產(chǎn)集中的短期利益和生活水平趨同的長期利益精绎，其途徑就是經(jīng)濟一體化速缨。”

經(jīng)濟一體化代乃，或者說區(qū)域經(jīng)濟一體化——其背后支撐的經(jīng)濟學理念即是規(guī)模效應和協(xié)同效應旬牲。通過生產(chǎn)要素集聚，可以有效提升經(jīng)濟效益搁吓，實現(xiàn)“1+1>2”的效果原茅。

這和強調(diào)“均衡”的傳統(tǒng)區(qū)域戰(zhàn)略有非常大的區(qū)別。中國舊式的區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略堕仔，往往通過行政手段干預要素流動擂橘，造成效率缺失，影響整體經(jīng)濟發(fā)展摩骨，也帶來了一些弊端通贞。

而在區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略下，恰恰需要政策積極打破各類生產(chǎn)要素流動的壁壘和阻力仿吞，讓市場規(guī)律能夠更充分地發(fā)揮作用滑频。在尊重區(qū)域特性和市場規(guī)律的基礎上，利用政策加以引導唤冈，彌補市場缺陷峡迷，實現(xiàn)更完備的地區(qū)間優(yōu)勢互補和價值鏈分工。

（二）中國實踐

從所出臺的政策看你虹，實際上确憨，2013年開始中國已經(jīng)在積極調(diào)整區(qū)域戰(zhàn)略的方向充包。具體表現(xiàn)為“著重推進經(jīng)濟帶協(xié)同、城市群協(xié)同兩個方向上的區(qū)域經(jīng)濟一體化”，努力構建“以經(jīng)濟帶為軸線笙什，以城市群為支點”的新型空間布局形態(tài)。

一方面是2013-2014年“一帶一路”建設屈嗤、京津冀協(xié)同發(fā)展倦淀、長江經(jīng)濟帶建設三大戰(zhàn)略先后提出圆米。另一方面是以2014年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布為標志，正式開啟了城市群建設之路啄栓，2015年至今已有11個城市群相關規(guī)劃陸續(xù)獲得批復娄帖，其中粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，未來長三角區(qū)域一體化可能會成為下一個國家戰(zhàn)略昙楚。

至此近速，中國已經(jīng)形成了以集聚效應和協(xié)同效應為導向的新型經(jīng)濟空間格局，包括“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶兩大重要的經(jīng)濟帶堪旧，以及作為支點的十余個城市群削葱。其中，各城市群又有所側重淳梦，比如京津冀析砸、粵港澳大灣區(qū)、長三角已經(jīng)或即將提升為國家戰(zhàn)略谭跨。

新型區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略無論是在戰(zhàn)略思路還是執(zhí)行方式上干厚，都有了明顯改變。

從戰(zhàn)略思路上看螃宙，傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略傾向于利用行政干預促成四大區(qū)域間均衡蛮瞄。而新型區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略則更注重發(fā)揮市場的作用，鼓勵各類要素流動和高效配置谆扎。

同時挂捅，新戰(zhàn)略重新審視了效率和公平的關系，并非一味強調(diào)各區(qū)域均衡發(fā)展堂湖，而是先撬動以長三角闲先、粵港澳大灣區(qū)等為核心的中國經(jīng)濟增長極，再通過經(jīng)濟帶之間的傳導和協(xié)同无蜂，讓各大城市群共同發(fā)展伺糠，為中國整體經(jīng)濟發(fā)展注入活力。

從執(zhí)行方式上看斥季，傳統(tǒng)的東训桶、中、西酣倾、東北四大板塊布局實際上是按照經(jīng)濟發(fā)展程度來劃分的舵揭，這樣的劃分方法一方面過于粗糙，沒有考慮到區(qū)域內(nèi)部存在的差異性躁锡，例如西北和西南之間在經(jīng)濟地理條件上差距很大午绳，實際上很難適用統(tǒng)一的西部政策框架。

此外映之，基于四大板塊的區(qū)域政策更多是注重各板塊自身的發(fā)展定位拦焚，對區(qū)域聯(lián)動性的考慮并不充分蜡坊，而且區(qū)域政策具體落實下來，往往只能以省為單位進行政策指導耕漱，難以實現(xiàn)相鄰地區(qū)之間的經(jīng)濟協(xié)同算色。

而新型空間布局形式突破了固有的四大板塊布局和省際行政區(qū)劃，通過縮小區(qū)域政策單元螟够，提高了區(qū)域政策的精準性。無論是城市群還是經(jīng)濟帶峡钓，目標都是實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同妓笙，通過錯開地區(qū)或城市戰(zhàn)略定位來實現(xiàn)差異化競爭和優(yōu)勢互補。

以《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》為例能岩，各項措施很好地踐行了“促進要素充分流動”和“注重協(xié)同效應發(fā)揮”的區(qū)域發(fā)展理念寞宫，體現(xiàn)了新型區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在戰(zhàn)略思路和執(zhí)行方式兩個方面上的改進。

一方面是通過基礎設施拉鹃、金融市場辈赋、科技創(chuàng)新互聯(lián)互通等多方面措施，促進人才膏燕、資本钥屈、信息、技術等要素全方位流動坝辫。

從基礎設施互聯(lián)互通來看篷就，最重要的仍是交通。按照規(guī)劃近忙，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部將建設虎門大橋竭业、深中通道與港珠澳三座大橋來聯(lián)接港澳與內(nèi)地九城，并構建以高速鐵路及舍、城際鐵路和高等級公路為主體的城際快速交通網(wǎng)絡未辆，力爭實現(xiàn)大灣區(qū)主要城市間1小時通達。同時還將進一步提升通關便利化水平锯玛。

為促進灣區(qū)內(nèi)交通的互聯(lián)咐柜，財政也在積極投入。截至2019年9月更振，中央和廣東省財政累計安排港珠澳大橋建設資金168億元炕桨、深中通道42億元，投入廣深港高鐵資本金72億元等肯腕，推進項目有序開展献宫。

從金融市場互聯(lián)互通來看，規(guī)劃也提出了幾個方面的措施实撒，一是允許灣區(qū)內(nèi)銀行機構開展更多跨境業(yè)務姊途，如人民幣拆借涉瘾、即遠期外匯交易等，便利金融機構業(yè)務往來捷兰。二是進一步拓寬跨境投融資渠道立叛，例如完善現(xiàn)有的陸港通、債券通制度贡茅，推動大灣區(qū)內(nèi)基金秘蛇、保險等金融產(chǎn)品跨境交易，建立資金和產(chǎn)品互通機制等顶考，更好地實現(xiàn)金融資源配置赁还。

目前中國正處于新一輪金融開放中，內(nèi)地對港澳地區(qū)的金融開放更早也更成熟驹沿，因此未來可能會進一步將粵港澳大灣區(qū)作為境內(nèi)外金融市場互聯(lián)互通的試驗地艘策，加快探索更多金融合作機制。

從科技創(chuàng)新互聯(lián)互通來看渊季，粵港澳大灣區(qū)的重要定位之一就是國際科創(chuàng)中心朋蔫，因此規(guī)劃中也明確提出要加強科技創(chuàng)新合作，建設“廣州－深圳－香港－澳門”科技創(chuàng)新走廊建設却汉，幫助科技創(chuàng)新要素跨境流動驯妄。

規(guī)劃里也指出要建立多方面的創(chuàng)新資源共享機制。例如通過與香港病涨、澳門建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流機制富玷，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)信息共享。向港澳有序開放國家在廣東建設布局的重大科研基礎設施和大型科研儀器既穆，推動科技創(chuàng)新基礎設施共享赎懦。促進粵港澳大灣區(qū)出入境、工作幻工、居住等更加便利化的政策措施励两，推動科技和學術人才資源共享。

另一方面是囊颅，通過錯開區(qū)域內(nèi)城市的戰(zhàn)略定位当悔，可以實現(xiàn)差異化競爭和優(yōu)勢互補，有利于協(xié)同效應的發(fā)揮踢代。

根據(jù)粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃盲憎，“9+2”城市各自有不同定位，例如香港是金融中心胳挎、創(chuàng)新中心饼疙，廣州是航運樞紐，深圳是科技中心慕爬，佛山窑眯、東莞等是制造業(yè)中心屏积。通過對城市進行差異化戰(zhàn)略定位，可以避免城市低水平重復建設和同質(zhì)化競爭磅甩。

從相對優(yōu)勢看炊林，港澳地區(qū)有全球知名高校和科研機構，有優(yōu)秀的科研人才卷要、自由開放的金融制度安排渣聚、成熟的資本市場（港交所），能夠吸收海外高風險偏好的長期資金却妨。而內(nèi)地有深圳饵逐、廣州、東莞等九城的市場需求彪标，同時背靠內(nèi)地資本市場（深交所），有較高的居民儲蓄掷豺，有強大的加工生產(chǎn)能力捞烟。

港澳和內(nèi)地珠三角九城合作，非常有利于發(fā)揮地區(qū)間優(yōu)勢互補和協(xié)同效應当船，最終實現(xiàn)1+1>2的效果题画。

當前，粵港澳大灣區(qū)和其他三大世界級灣區(qū)之間德频，還存在發(fā)展差距較大的客觀事實苍息，無論是人均GDP還是單位土地面積創(chuàng)造的GDP都相對偏低。同時壹置，還存在著要素流動不夠充分竞思、部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭同質(zhì)化等一系列問題。

但相較此前過度強調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展钞护，目前的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略盖喷，更具科學性、更合乎經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律难咕，也能為粵港澳大灣區(qū)帶來更大發(fā)展機遇课梳。

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章摘自聯(lián)訊麒麟堂