國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見

發(fā)改投資[2014]2724號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市艰猬、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：

　　為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）有關(guān)要求拘悦，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力仆救，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板矫渔、惠民生彤蔽，現(xiàn)就開展政府和社會(huì)資本合作提出如下指導(dǎo)意見。

　　一庙洼、充分認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)資本合作的重要意義

　　政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力顿痪、提高供給效率，通過特許經(jīng)營油够、購買服務(wù)蚁袭、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享石咬、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系揩悄。開展政府和社會(huì)資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制鬼悠，拓寬社會(huì)資本投資渠道删性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動(dòng)力亏娜；有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)蹬挺，促進(jìn)投資主體多元化维贺，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場關(guān)系巴帮，加快政府職能轉(zhuǎn)變溯泣，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　二榕茧、準(zhǔn)確把握政府和社會(huì)資本合作的主要原則

　±佟（一）轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位雪猪。開展政府和社會(huì)資本合作栏尚，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求只恨。政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念译仗，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃官觅、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)纵菌，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

　⌒莸印（二）因地制宜咱圆，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。根據(jù)各地實(shí)際功氨，通過授予特許經(jīng)營權(quán)序苏、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼捷凄、明確排他性約定等忱详，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測跺涤，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性匈睁，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　⊥按怼（三）合理設(shè)計(jì)航唆，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則院刁，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)糯钙。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)超营，法律鸳玩、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)演闭。

　　（四）誠信守約颓帝，保證合作雙方的合法權(quán)益米碰。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上购城，按照權(quán)責(zé)明確吕座、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)瘪板、契約意識(shí)和信用意識(shí)吴趴，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任侮攀。

　÷嘀Α（五）完善機(jī)制，營造公開透明的政策環(huán)境兰英。從項(xiàng)目選擇撇叁、方案審查、伙伴確定畦贸、價(jià)格管理陨闹、退出機(jī)制、績效評(píng)價(jià)等方面薄坏，完善制度設(shè)計(jì)趋厉，營造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)胶坠、程序規(guī)范君账、過程公開、責(zé)任明確涵但、穩(wěn)妥推進(jìn)杈绸。

　　三、合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式

　“痢（一）項(xiàng)目適用范圍瞳脓。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目澈侠。燃?xì)饨俨唷⒐╇姟⒐┧⒐嵘斩啊⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施写妥，公路、鐵路审姓、機(jī)場珍特、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療魔吐、旅游扎筒、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目酬姆，以及水利嗜桌、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目辞色，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)骨宠。

　　（二）操作模式選擇相满。

　　1.經(jīng)營性項(xiàng)目层亿。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目雳灵，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)棕所，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)悯辙。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)琳省、運(yùn)營市場，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營躲撰。

　　2.準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目针贬。對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目拢蛋，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施桦他，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)谆棱。要建立投資快压、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件垃瞧。

　　3.非經(jīng)營性項(xiàng)目蔫劣。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目个从，可通過政府購買服務(wù)脉幢，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）歪沃、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容嫌松，把有限的資金用在刀刃上沪曙，切實(shí)提高資金使用效益。

　∥帷（三）積極開展創(chuàng)新液走。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索贾陷、大膽創(chuàng)新育灸，通過建立合理的“使用者付費(fèi)”機(jī)制等方式，增強(qiáng)吸引社會(huì)資本能力昵宇，并靈活運(yùn)用多種PPP模式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率儿子。

　　四瓦哎、建立健全政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制

　　（一）健全協(xié)調(diào)機(jī)制柔逼。按照部門聯(lián)動(dòng)蒋譬、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求愉适，與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制犯助，推動(dòng)規(guī)劃、投資维咸、價(jià)格剂买、土地、金融等部門密切配合癌蓖、形成合力瞬哼，保障政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

　∽飧薄（二）明確實(shí)施主體坐慰。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門用僧、事業(yè)單位结胀、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)责循，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證糟港、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇沼死、項(xiàng)目合同簽訂着逐、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

　　（三）建立聯(lián)審機(jī)制耸别。為提高工作效率健芭，可會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性秀姐、PPP模式的適用性慈迈、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估省有，確毖髁簦“物有所值”。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)蠢沿。

　∩焱贰（四）規(guī)范價(jià)格管理。按照補(bǔ)償成本舷蟀、合理收益恤磷、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測野宜，加快理順價(jià)格水平扫步。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益匈子、不合理獲利河胎，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)虎敦、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度游岳。

　　（五）提升專業(yè)能力原茅。加強(qiáng)引導(dǎo)吭历，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估、成本核算擂橘、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償晌区、決策論證、合同管理通贞、項(xiàng)目融資等方面的積極作用朗若，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率昌罩。加強(qiáng)PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)哭懈，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍和人才。

　　五茎用、加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理

　∏沧堋（一）項(xiàng)目儲(chǔ)備睬罗。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，按照項(xiàng)目合理布局旭斥、政府投資有效配置等原則容达，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲(chǔ)備管理垂券。從準(zhǔn)備建設(shè)的公共服務(wù)花盐、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，及時(shí)篩選PPP模式的適用項(xiàng)目菇爪，按照PPP模式進(jìn)行培育開發(fā)算芯。各省區(qū)市發(fā)展改革委要建立PPP項(xiàng)目庫，并從2015年1月起凳宙，于每月5日前將項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送國家發(fā)展改革委（具體要求見附件1）熙揍。

　　（二）項(xiàng)目遴選氏涩。會(huì)同行業(yè)管理部門诈嘿、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，及時(shí)從項(xiàng)目儲(chǔ)備庫或社會(huì)資本提出申請(qǐng)的潛在項(xiàng)目中篩選條件成熟的建設(shè)項(xiàng)目削葱，編制實(shí)施方案并提交聯(lián)審機(jī)制審查，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)淳梦、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)析砸、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式爆袍、價(jià)格確定及調(diào)價(jià)方式首繁、財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政承諾等核心事項(xiàng)。

　≡赡摇（三）伙伴選擇弦疮。實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門蜘醋、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)胁塞，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)压语，通過公開招標(biāo)啸罢、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判等多種方式胎食，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)扰才、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴厕怜。

　●孟弧（四）合同管理蕾总。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)琅捏、價(jià)格管理生百、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)午绳、信息披露置侍、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容拦焚。各地可參考《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（見附件2）蜡坊，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面赎败、規(guī)范秕衙、有效。

　〗┕巍（五）績效評(píng)價(jià)据忘。項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量搞糕、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督勇吊，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性窍仰。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)汉规，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)驹吮，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示针史，作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)碟狞。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后啄枕，可對(duì)項(xiàng)目的成本效益、公眾滿意度族沃、可持續(xù)性等進(jìn)行后評(píng)價(jià)频祝，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

　〈嘌汀（六）退出機(jī)制智润。政府和社會(huì)資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)未辆，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管窟绷，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害咐柜。政府和社會(huì)資本合作期滿后兼蜈，要按照合同約定的移交形式攘残、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收为狸、資產(chǎn)交割等工作歼郭，妥善做好項(xiàng)目移交。依托各類產(chǎn)權(quán)辐棒、股權(quán)交易市場病曾，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化漾根、市場化的退出渠道泰涂。

　　六、強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作的政策保障

　》隆（一）完善投資回報(bào)機(jī)制逼蒙。深化價(jià)格管理體制改革，對(duì)于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目寄疏，可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限是牢。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地陕截、物業(yè)驳棱、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)农曲、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件蹈胡。

　　（二）加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)朋蔫。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助却汉、基金注資驯妄、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式合砂，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目青扔。合理分配政府投資資金，優(yōu)先保障配套投入翩伪，確保PPP項(xiàng)目如期微猖、高效投產(chǎn)運(yùn)營。

　≡狄佟（三）加快項(xiàng)目前期工作凛剥。聯(lián)合有關(guān)部門建立并聯(lián)審批機(jī)制，在科學(xué)論證轻姿、遵守程序的基礎(chǔ)上犁珠，加快推進(jìn)規(guī)劃選址逻炊、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)審批犁享、審批核準(zhǔn)等前期工作余素。協(xié)助項(xiàng)目單位解決前期工作中的問題和困難，協(xié)調(diào)落實(shí)建設(shè)條件炊昆，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度桨吊。

　　（四）做好綜合金融服務(wù)凤巨。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)顧問视乐、融資顧問、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù)磅甩，全程參與PPP項(xiàng)目的策劃炊林、融資、建設(shè)和運(yùn)營卷要。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過成立私募基金渣聚、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道僧叉。

　　七奕枝、扎實(shí)有序開展政府和社會(huì)資本合作

　　（一）做好示范推進(jìn)瓶堕。各地可選取市場發(fā)育程度高隘道、政府負(fù)債水平低、社會(huì)資本相對(duì)充裕的市縣郎笆，以及具有穩(wěn)定收益和社會(huì)效益的項(xiàng)目谭梗，積極推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)宛蚓、大力宣傳激捏，發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。國家發(fā)展改革委將選取部分推廣效果顯著的省區(qū)市和重點(diǎn)項(xiàng)目凄吏，總結(jié)典型案例远舅，組織交流推廣。

　『鄹帧（二）推進(jìn)信用建設(shè)图柏。按照誠信踐諾的要求，加強(qiáng)全社會(huì)信用體系建設(shè)任连，保障政府和社會(huì)資本合作順利推進(jìn)蚤吹。政府要科學(xué)決策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性随抠；依法行政距辆，防止不當(dāng)干預(yù)和地方保護(hù)余佃；認(rèn)真履約，及時(shí)兌現(xiàn)各類承諾和合同約定跨算。社會(huì)資本要守信自律爆土，提高誠信經(jīng)營意識(shí)。

　≈畈稀（三）搭建信息平臺(tái)步势。充分利用并切實(shí)發(fā)揮好信息平臺(tái)的橋梁紐帶作用”撤福可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)坏瘩，搭建信息服務(wù)平臺(tái)，公開PPP項(xiàng)目的工作流程漠魏、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)倔矾、項(xiàng)目信息、實(shí)施情況柱锹、咨詢服務(wù)等相關(guān)信息哪自，保障信息發(fā)布準(zhǔn)確及時(shí)、審批過程公正透明禁熏、建設(shè)運(yùn)營全程監(jiān)管壤巷。

　　（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)瞧毙。大力宣傳政府和社會(huì)資本合作的重大意義胧华，做好政策解讀，總結(jié)典型案例宙彪，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切矩动，通過輿論引導(dǎo)，培育積極的合作理念释漆，建立規(guī)范的合作機(jī)制悲没，營造良好的合作氛圍，充分發(fā)揮政府灵汪、市場和社會(huì)資本的合力作用。

　　開展政府和社會(huì)資本合作是創(chuàng)新投融資機(jī)制的重要舉措柑潦，各地要高度重視享言，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊制定具體的政策措施和實(shí)施辦法渗鬼。各級(jí)發(fā)展改革部門要按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一部署览露，認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作譬胎，會(huì)同有關(guān)部門積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施差牛。

　　附件：1命锄、PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況按月報(bào)送制度

　　　　　2、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南

國家發(fā)展改革委

2014年12月2日一