二．“三權(quán)分置”政策現(xiàn)有解讀之法律審視

為了解決“兩權(quán)分離”制度的缺陷协屡，“深改決定”以“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)的新布局团滥。但是磺芭，對“深改決定”中“三權(quán)分置”政策的現(xiàn)有解法骆撇，在法理層面并不成熟，只是國家一些涉農(nóng)新政策的出臺反倒引起了內(nèi)地制度構(gòu)建的混亂羽德。

（一）“三權(quán)分置”政策現(xiàn)有解讀之疏失

將“三權(quán)分置”解讀為所有權(quán)几莽、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并立的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)宅静，年齡這現(xiàn)行法規(guī)和農(nóng)村土地經(jīng)營實踐的拷問：

1.法律意義上的承包權(quán)應(yīng)被包含于集體土地所有權(quán)主體制度中章蚣，無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來

那些認(rèn)為由于包含在土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)專屬于集體經(jīng)濟組織成員，不能被轉(zhuǎn)讓姨夹，從而成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙纤垂，因此需要將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的觀點，顯然是由于誤讀承包權(quán)性質(zhì)所導(dǎo)致的磷账。

所謂承包權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員初始取得該集體經(jīng)濟組織發(fā)包的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)的一種資格峭沦。這種承包權(quán)是外在于土地承包經(jīng)營權(quán)的一種權(quán)利，其反映的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與其所屬集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系逃糟，不存在從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的問題吼鱼。同時通過調(diào)研得知蓬豁，農(nóng)戶也從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的角度主張土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶并不認(rèn)為將自己的承包地流轉(zhuǎn)后就喪失了所謂的承包權(quán)利菇肃。

2.在土地承包經(jīng)營權(quán)的法律構(gòu)建中地粪，能夠充分實現(xiàn)試圖從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的經(jīng)營權(quán)擬實現(xiàn)的制度功能

對深改決定進行解讀時，不少觀點強調(diào)將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的目的琐谤，是為了強化承包地的流轉(zhuǎn)蟆技。然而，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題歸因于土地承包經(jīng)營權(quán)中還有承包權(quán)的內(nèi)容斗忌，明顯找錯了原因付魔，當(dāng)然也就不能對癥下藥。

其實土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客體就是土地承包經(jīng)營權(quán)本身飞蹂。即使創(chuàng)造出所謂的經(jīng)營權(quán)几苍，在法律性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)涵方面，也無法與原有的土地承包經(jīng)營權(quán)進行實質(zhì)上的區(qū)分陈哑，同時該種經(jīng)營權(quán)的制度功能完全可以通過現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)妻坝，試圖從土地承包經(jīng)營權(quán)中分解出經(jīng)營權(quán)作為流轉(zhuǎn)的客體，欠缺法律上的必要性惊窖。事實上刽宪，法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制越來越少，政策和法律均未將農(nóng)戶初始取得土地承包經(jīng)營權(quán)的資格與土地承包經(jīng)營權(quán)捆綁在一起界酒。盡管土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度不無缺憾（即使受訪農(nóng)戶被提醒有承包權(quán)存在圣拄，他們也不認(rèn)為該權(quán)利對流轉(zhuǎn)承包地有影響，只是由于法律明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押毁欣，使得土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的潛在需求未能得到滿足）庇谆，但是在農(nóng)村土地經(jīng)營實踐中，所謂的承包權(quán)并沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成負(fù)面影響凭疮。

（二）“三權(quán)分置”政策既有解讀疏失的根源與危害

1.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的解讀疏失

有學(xué)者認(rèn)為按照現(xiàn)行法律饭耳，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用执解、收益的權(quán)利寞肖，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押擔(dān)保的衰腌；但是現(xiàn)實中農(nóng)民向銀行貸款缺乏有效的抵押物新蟆，因此造成了貸款難。所以深改決定中右蕊，中央把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來琼稻，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押尤泽。根據(jù)這種觀點欣簇，所謂的承包權(quán)成為當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押的替罪羔羊。

2..土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的根源

土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的根源在于我國擔(dān)保法第37條和物權(quán)法第184條的規(guī)定坯约，但這一規(guī)定備受非議熊咽。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和設(shè)定抵押都是權(quán)利人對土地承包經(jīng)營權(quán)的一種法律上的處分，以土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押物的抵押權(quán)的實現(xiàn)闹丐，在本質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓横殴。但該種實現(xiàn)抵押權(quán)導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，是以“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形”為前提卿拴，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓為法律所允許和政策所鼓勵的情況下衫仑，單單對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押加以禁止，違背基本法理堕花，是制度設(shè)計的缺陷文狱。所以試圖以所有權(quán)，承包權(quán)缘挽，經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”來解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題瞄崇，顯然開錯了藥方。

3．錯誤解讀“三權(quán)分置”政策的危害

將深改決定中“三權(quán)分置”政策解讀為所有權(quán)壕曼，承包權(quán)苏研，經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)力結(jié)構(gòu)，正是基于“兩權(quán)分離”制度的路徑依賴所造成的腮郊。這樣的解讀主張：一方面摹蘑，將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)經(jīng)營權(quán)，是為了進一步促進承包地流轉(zhuǎn)轧飞，因為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)無疑對擴大經(jīng)營規(guī)模和提高勞動生產(chǎn)率等產(chǎn)生積極的影響”衅鹿；，另一方面經(jīng)營權(quán)獨立出來以后过咬，“則通過在更大范圍內(nèi)流動塘安，提高有限資源的配置效率，并由此發(fā)展新型經(jīng)營主體和多元化土地經(jīng)營方式”援奢。

這種解讀盡管提倡所有權(quán)兼犯，承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”集漾，但卻將集體土地所有權(quán)制度和土地承包經(jīng)營權(quán)之外的其他農(nóng)地使用權(quán)制度棄于一邊不予理睬切黔，在本質(zhì)上是“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地權(quán)力結(jié)構(gòu)的翻版，仍然受重效率具篇、輕公平理念的指導(dǎo)纬霞，是一種重利用、輕所有的制度體系驱显，實行的是重土地承包經(jīng)營權(quán)诗芜、輕其他農(nóng)地使用權(quán)的制度設(shè)計瞳抓，從而遮蔽了政策闡釋得以展開的研究視野。

三．“三權(quán)分置”政策的再解讀及其制度價值

作者認(rèn)為“三權(quán)分置”不是簡單的將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)伏恐，而實行所謂的所有權(quán)孩哑、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之“三權(quán)分置”的制度翠桦，而是從我國農(nóng)村發(fā)展理念轉(zhuǎn)型的大視野出發(fā)横蜒，在集體土地所有權(quán)制度中著力打造主體制度，并致力于落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的成員權(quán)（社員權(quán)）销凑，同時沖破長期以來農(nóng)地利用制度中土地承包經(jīng)營權(quán)單線發(fā)展的阻礙丛晌，推動各種農(nóng)地使用權(quán)齊頭并進、共同發(fā)展斗幼，以形成所有權(quán)澎蛛、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)“三權(quán)分置”的新的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)蜕窿。

（一）突出集體土地所有權(quán)的制度功能以促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)

1. 突出集體土地所有權(quán)的制度的必要性

回避集體土地所有權(quán)制度瓶竭，不能解決農(nóng)地使用權(quán)遇到的各種問題：一方面，農(nóng)地承包制只解決了集體所有下的經(jīng)營形式問題渠羞，并不能徹底解決農(nóng)村土地在經(jīng)營方面的所有問題斤贰，因此僅靠農(nóng)地承包制度更不可能解決集體所有在法律上的定位問題。另一方面次询，對農(nóng)村土地的利用并不僅限于承包地荧恍，還包括宅基地和集體建設(shè)用地，而關(guān)于充分實現(xiàn)物的利用的種種理論與規(guī)則皆是圍繞所有權(quán)問題而順勢展開的屯吊，故沒有充實的集體土地所有權(quán)制度的條件下送巡，包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)制度的完善將欠缺厚實根基。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)

（1）背景：我國雖然實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)盒卸，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制骗爆，但由于家庭承包經(jīng)營改變了集體化時代以來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營土地的方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在新土地經(jīng)營模式下缺少發(fā)揮作用的經(jīng)驗蔽介，“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”入憲也未能充分促進農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展摘投。

（2）內(nèi)涵：農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)有兩方面內(nèi)涵：①集體經(jīng)濟通過有效的經(jīng)營運作，發(fā)展壯大虹蓄，增加集體財富②能確保增加的財富惠及全體成員犀呼，實現(xiàn)集體利益與各成員個人利益的雙贏。

3.意義

（1）滿足農(nóng)村實踐需求：在實踐中薇组，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)民心目中并非可有可無外臂，農(nóng)民對自己所在的農(nóng)民集體寄予厚望，集體土地所有權(quán)制度的完善律胀，具有廣泛的民意支持宋光。比如貌矿，相對于村民小隊或組集體，大多數(shù)農(nóng)民更加認(rèn)可村集體罪佳，因為他們認(rèn)為村集體的經(jīng)濟實力比組集體強逛漫，且村集體比組集體更有管理能力。

（2）為土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)展提供健全基礎(chǔ)菇民。

（二）明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的法律地位以強化農(nóng)民成員權(quán)利的保障和分配公平的實現(xiàn)

1.農(nóng)民的社員權(quán)

（1）含義

農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法享有相應(yīng)的成員權(quán)利投储，該權(quán)利在法律上稱為社員權(quán)第练。社員權(quán)包含共益權(quán)和自益權(quán)，就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言玛荞，農(nóng)民社員權(quán)中的公益權(quán)是指參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事務(wù)的權(quán)利娇掏，自益權(quán)就是受領(lǐng)或享受財產(chǎn)利益的權(quán)利

（2）地位

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)是集體土地所有權(quán)主體制度的核心成分，具有明顯的人法性勋眯。而將成員權(quán)在制度上設(shè)計為農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的組成部分婴梧，則需要相應(yīng)理論和實踐支撐，但我國完整的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的社員權(quán)制度客蹋，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立塞蹭。

2.社員權(quán)和分配公平的邏輯關(guān)系

我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)主體制度概念內(nèi)涵模糊、缺位和利益虛化讶坯，致使作為該農(nóng)民集體成員的農(nóng)民沒有行使社員權(quán)的動力番电，因此一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的實現(xiàn)。

但農(nóng)民享有基于集體資產(chǎn)產(chǎn)生的利益辆琅，完全是因為其具有該集體經(jīng)濟組織的社員身份漱办，即便其暫時不享有土地承包經(jīng)營權(quán)，也不影響其他財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)婉烟。所以娩井，從作為公平分配其資產(chǎn)的依據(jù)來看，構(gòu)建并完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)似袁，也是對重效率輕公平的現(xiàn)有制度理念的修正洞辣，

（三）整合農(nóng)地使用權(quán)體系以促使包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)制度的完善

1.政策

“深改決定”除對集體土地所有權(quán)制度給予前所未有的關(guān)注和繼續(xù)保持對土地承包經(jīng)營權(quán)制度的重視外，也對其他農(nóng)地使用權(quán)制度的發(fā)展提出了要求昙衅，即“在符合規(guī)劃和用途管制前提下屋彪，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃绒尊、入股畜挥，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”婴谱；“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)蟹但，改革完善農(nóng)村宅基地制度躯泰，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押华糖、擔(dān)保麦向、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”客叉。深改決定以政策的形式诵竭，第一次將集體建設(shè)用地使用權(quán)制度，宅基地使用權(quán)制度與土地承包經(jīng)營權(quán)制度相提并論兼搏，這是體系化思維在農(nóng)地使用權(quán)制度建設(shè)中的體現(xiàn)卵慰。

2.現(xiàn)實

在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中，就農(nóng)地使用權(quán)體系而言佛呻，土地承包經(jīng)營權(quán)制度一枝獨秀裳朋，其他農(nóng)地使用權(quán)規(guī)范零零碎碎，既不能滿足實踐需求吓著，也與農(nóng)地使用權(quán)制度的體系化建構(gòu)相去甚遠(yuǎn)鲤嫡。

3.作者解讀

“缺乏體系化意味著作為一種可識別的秩序模式的私法的消失“，所以绑莺，“深改決定”要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場暖眼，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開公正規(guī)范運作，不會僅僅局限于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場纺裁，而應(yīng)同時將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)罢荡，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入其中，從而為農(nóng)民集體及其成員享有的土地權(quán)利的實現(xiàn)提供更多的渠道对扶。

結(jié)語

1.農(nóng)村土地權(quán)力結(jié)構(gòu)是農(nóng)村土地法律制度的核心区赵。“兩權(quán)分離”制度在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的制度紅利釋放殆盡的浪南×牛“深改決定”創(chuàng)造性地以集體土地所有權(quán)、成員權(quán)络凿、農(nóng)地使用權(quán)“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地權(quán)力結(jié)構(gòu)取代“兩權(quán)分離”制度骡送，實為黨中央未雨綢繆之舉。

2.成員權(quán)本來是集體土地所有權(quán)主體制度的重要成分絮记，但將該權(quán)利從集體土地所有權(quán)制度中分離出來具有重大意義：一方面摔踱，可以通過強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份認(rèn)同，避免集體土地所有權(quán)主體缺位怨愤，促使其依法行使所有權(quán)派敷，以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。另一方面，成員權(quán)的確立也可以使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分享集體利益的渠道暢通篮愉，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的公平分配權(quán)腐芍。

3.農(nóng)地使用權(quán)體系化的構(gòu)建目標(biāo)是對農(nóng)村土地的利用不再由土地承包經(jīng)營權(quán)制度一葉障目，也便于督促各種農(nóng)地使用權(quán)制度共同完善试躏。

4.在集體土地所有權(quán)猪勇、成員權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)中颠蕴，集體土地所有權(quán)是基礎(chǔ)泣刹，成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員利益之有效實現(xiàn)的橋梁，農(nóng)地使用權(quán)是實現(xiàn)上述目標(biāo)的工具犀被。