中央與地方財(cái)政關(guān)系是政府間權(quán)責(zé)劃分的基本組成部分偷霉，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要方面黎比。文章從收入劃分、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分三個(gè)部分介紹了中央與地方的財(cái)政關(guān)系基本理論肖方，梳理了我國(guó)自新中國(guó)成立以來央地財(cái)政關(guān)系的變遷囤官。

一糜俗、我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系的內(nèi)涵

一般來講胜榔，中央和地方財(cái)政關(guān)系包括三個(gè)方面：一是收入劃分优幸，也就是以稅收為主體的政府收入在政府之間如何安排眯勾；二是財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分枣宫，也就是事該由哪級(jí)政府干，錢該由哪級(jí)政府出咒精；三是轉(zhuǎn)移支付制度镶柱，事和錢都分清楚之后，政府間的財(cái)力盈缺如何調(diào)節(jié)模叙，如果地方收入不能滿足干事的需求歇拆，如何通過科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付得到彌補(bǔ)。在此基礎(chǔ)上范咨，通過建立預(yù)算管理制度故觅，明確財(cái)政收支活動(dòng)的基本規(guī)則，保障財(cái)政發(fā)揮職能作用渠啊，促進(jìn)中央和地方各級(jí)政府分工協(xié)作输吏、有序運(yùn)轉(zhuǎn)、有效履職替蛉。

（一）收入劃分

為避免扭曲市場(chǎng)并調(diào)動(dòng)地方積極性贯溅，主要按照稅種屬性劃分各級(jí)政府收入。通常將體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的稅種劃為中央收入躲查，如關(guān)稅它浅、進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收等；將稅基較為穩(wěn)定和地域化屬性明顯的稅種劃為地方收入镣煮，如房產(chǎn)稅姐霍、市政稅等；將稅基流動(dòng)性較強(qiáng)典唇、地區(qū)間分布不均衡的稅種劃為中央收入或中央按照較高的比例分享镊折，如增值稅、企業(yè)所得稅等介衔。主要稅種通常作為中央收入或共享收入恨胚，共享時(shí)中央占比一般較高。

（二）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

政府間財(cái)政事權(quán)主要按照三個(gè)原則進(jìn)行劃分夜牡。一是受益范圍原則与纽。如果某項(xiàng)支出對(duì)區(qū)域外的其他地方產(chǎn)生影響侣签，具有一定外部性，就應(yīng)當(dāng)由更高級(jí)次的政府承擔(dān)急迂。二是信息復(fù)雜程度原則影所。信息獲取和處理越復(fù)雜、越可能造成信息不對(duì)稱的事務(wù)僚碎，越應(yīng)由地方特別是基層政府負(fù)責(zé)猴娩。三是調(diào)動(dòng)積極性原則。財(cái)政事權(quán)劃分要充分體現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配勺阐，有利于各級(jí)政府積極主動(dòng)履行職責(zé)和激勵(lì)相容卷中，實(shí)現(xiàn)總體利益最大化。

具體實(shí)踐中渊抽，多數(shù)國(guó)家中央政府通常承擔(dān)國(guó)防蟆豫、外交、國(guó)家安全懒闷、出入境管理十减、跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、反壟斷和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的職能愤估，地方政府主要承擔(dān)基礎(chǔ)教育帮辟、社會(huì)救助、社會(huì)治安玩焰、市政交通等方面事務(wù)由驹，一般由中央和地方共同承擔(dān)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、高等教育昔园、科技研發(fā)蔓榄、公共文化以及基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等外部性較強(qiáng)的事務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度

按照收入和財(cái)政事權(quán)劃分基本規(guī)則默刚，通常形成中央財(cái)政事權(quán)有限但財(cái)力相對(duì)集中润樱、地方財(cái)政事權(quán)較多但收入有限的格局，產(chǎn)生縱向的財(cái)政不平衡羡棵。同時(shí)，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大嗅钻，按統(tǒng)一規(guī)則劃分收入后皂冰，地區(qū)間財(cái)政收入苦樂不均，形成橫向的財(cái)政不平衡养篓。為此秃流，需要運(yùn)用政府間轉(zhuǎn)移支付加以調(diào)節(jié)。從國(guó)際通行做法看柳弄，轉(zhuǎn)移支付通常包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類舶胀，前者屬于無條件撥款概说，后者需要按規(guī)定用途使用。一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于對(duì)地方事務(wù)的補(bǔ)助嚣伐，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于中央委托事務(wù)糖赔、中央和地方共同事務(wù)以及需要引導(dǎo)和鼓勵(lì)的地方事務(wù)。也有國(guó)家對(duì)教育轩端、衛(wèi)生等涉及基本民生的中央和地方共同事務(wù)放典，實(shí)施介于一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的分類轉(zhuǎn)移支付模式』穑總體上看奋构，各國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度和轉(zhuǎn)移支付方式的選擇，與本國(guó)歷史拱层、經(jīng)濟(jì)弥臼、政治、文化等具體國(guó)情緊密關(guān)聯(lián)根灯，既有共同遵循径缅，也有個(gè)體差異。

二箱吕、我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系的變遷

中央和地方財(cái)政關(guān)系是我國(guó)政府的核心關(guān)系芥驳，它是央地關(guān)系中的重要組成部分。從國(guó)家政體結(jié)構(gòu)上看茬高，我國(guó)是單一制國(guó)家兆旬，更強(qiáng)調(diào)集權(quán)，但是國(guó)土面積又很大怎栽，需要向地方分權(quán)以調(diào)動(dòng)地方積極性丽猬。由于這一對(duì)矛盾的存在，國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和宏觀調(diào)控需要熏瞄，不斷調(diào)整完善相關(guān)收入劃分脚祟、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與轉(zhuǎn)移支付制度。

新中國(guó)成立以來强饮，我國(guó)中央與地方的財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動(dòng)態(tài)迂回過程由桌，本質(zhì)是讓中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支邮丰、包干制行您、分稅制三個(gè)階段。其中剪廉，1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革娃循，是我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域一次具有深遠(yuǎn)影響的制度變革，為建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求的政府間財(cái)政關(guān)系制度框架奠定了基礎(chǔ)斗蒋“聘總體上看笛质，在中央與地方財(cái)政關(guān)系不斷改良的情況下我國(guó)財(cái)政收入也在不斷上升，如圖1所示[1]捞蚂。

圖1

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支階段（1949-1978）

新中國(guó)成立初期妇押，我國(guó)面臨著鞏固政權(quán)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)兩方面問題，都需要大量財(cái)政資金洞难。隨著社會(huì)主義改造的完成和社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立舆吮，財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)大部分集中于中央，統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制應(yīng)運(yùn)而生队贱。規(guī)定地方財(cái)政收入集中于中央政府色冀，各地方政府預(yù)算支出要預(yù)先向中央報(bào)告，需編制年度概算后由中央批準(zhǔn)撥付柱嫌，實(shí)行高度集中的預(yù)算管理體制锋恬。

這一階段中央與地方的財(cái)政關(guān)系也有所波動(dòng)。1953年開始實(shí)行收入分類分成的財(cái)政體制编丘，將財(cái)政收入分為固定收入与学、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，地方財(cái)政支出先由地方固定收入和固定比例分成收入抵扣嘉抓，缺口由中央調(diào)劑收入進(jìn)行彌補(bǔ)索守，即地方出現(xiàn)財(cái)政虧損，會(huì)由中央兜底抑片。存在的問題就是中央權(quán)力過大卵佛，地方的權(quán)力較小，地方積極性被抑制敞斋。為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政安排更加協(xié)調(diào)的目的截汪，1959年我國(guó)開始實(shí)行總額分成的財(cái)政體制，將更多的財(cái)政收入和財(cái)政支出的權(quán)限下放至地方政府植捎，地方財(cái)政管理權(quán)限開始逐漸擴(kuò)大衙解，積極性提高。如圖2所示焰枢，地方財(cái)政收入在這一期間逐漸超過中央財(cái)政收入蚓峦。

1961年，為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害济锄，中央在財(cái)政體制上將下放地方的權(quán)力重新收回枫匾，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整。1966年至1978年拟淮，我國(guó)采取了多種過渡形式的財(cái)政管理辦法，這一時(shí)期中央與地方政府之間的分配關(guān)系并不穩(wěn)定谴忧。一旦中央放權(quán)很泊，地方的積極性就得以調(diào)動(dòng)角虫，但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)活力還是受到壓抑委造，發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要靠財(cái)政投資戳鹅。向地方放權(quán)就容易刺激地方政府投資擴(kuò)張，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱昏兆，因此中央又會(huì)收權(quán)枫虏，可一收權(quán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不行，然后中央又開始放權(quán)爬虱。于是在統(tǒng)收統(tǒng)支制度下隶债，反復(fù)出現(xiàn)“一放就亂，一亂就收跑筝，一收就死”局面死讹。整體上，這一時(shí)期的中央主導(dǎo)財(cái)權(quán)與事權(quán)曲梗、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式?jīng)Q定的赞警，符合新中國(guó)成立初期的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征。

圖2

（二）包干制階段（1979-1993）

改革開放后虏两，為了緩解中央財(cái)政赤字壓力愧旦，調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支積極性，財(cái)政體制由過去“吃大鍋飯”改為“分灶吃飯”定罢，即實(shí)施財(cái)政包干制笤虫。各項(xiàng)財(cái)政支出不再由中央歸口下達(dá)，中央逐漸向地方放權(quán)引颈，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大耕皮。

1980年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》蝙场，劃分了中央和地方的收支范圍凌停，對(duì)地方政府財(cái)政收支包干的基數(shù)、上繳比例等加以規(guī)定售滤。1983年利改稅改革罚拟，財(cái)政收入受到極大影響，為此重新劃分了政府間的收支范圍完箩，并且做了一個(gè)制度上的安排赐俗，凡是地方固定收入能滿足地方支出需求的，多出部分上繳中央弊知，地方固定收入小于地方支出的阻逮，從中央和地方共享收入中確定一個(gè)分成比例留給地方。這一制度不鼓勵(lì)地方節(jié)約支出秩彤，中央與地方的反復(fù)談判也導(dǎo)致制度不穩(wěn)定叔扼。1987年之后我國(guó)對(duì)各省市采取了不同形式的包干方法事哭，包括收入遞增包干、總額分成瓜富、總額分成加增長(zhǎng)分成鳍咱、上解額遞增包干、定額上解与柑、定額補(bǔ)助等六種財(cái)政包干辦法谤辜，這樣的制度安排，反映了中央政府既想占有稅收增長(zhǎng)收益又不想抑制地方積極性的努力价捧。

這一時(shí)期的總體原則是地方政府在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下丑念，各負(fù)其責(zé)，自求平衡干旧，發(fā)揮了地方政府的能動(dòng)性和積極性渠欺。如圖3所示，地方財(cái)政收入在這一期間一直大于中央財(cái)政收入椎眯∧咏總體來看，1979年至1993年間雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主编整，但逐漸開始運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段舔稀，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始發(fā)揮資源配置的作用≌撇猓基本過程是從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)到建立有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)内贮，再到逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為分級(jí)包干財(cái)政體制的形成提供了良好的土壤汞斧，財(cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革形成了良性的映射夜郁。

圖3

（三）分稅制階段（1994-至今）

隨著分級(jí)包干財(cái)政體制中財(cái)權(quán)與事權(quán)的層層下放到地方，中央面臨著財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況粘勒。主要面臨兩個(gè)嚴(yán)重的問題竞端，一是分灶吃飯制度不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，二是在地方與地方和地方與中央的博弈下庙睡，財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重下降事富，中央的權(quán)威受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在這種背景之下乘陪，結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制统台，我國(guó)開始實(shí)行分稅制改革，其特點(diǎn)是財(cái)權(quán)逐步向中央集權(quán)啡邑，事權(quán)逐步下放至地方贱勃。

在收入劃分方面，分稅制改革將關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅募寨、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅等維護(hù)國(guó)家權(quán)益族展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將國(guó)內(nèi)增值稅拔鹰、企業(yè)所得稅等同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，其中企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分贵涵；將營(yíng)業(yè)稅列肢、契稅等適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種宾茂，增加地方稅收入瓷马。

在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本沿襲了改革前的格局跨晴，除國(guó)防欧聘、外交、重大基本建設(shè)外端盆，主要按照隸屬關(guān)系確定支出范圍怀骤。隨著公共財(cái)政體制的確立和不斷完善，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)焕妙、義務(wù)教育蒋伦、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案相繼出臺(tái)，采取“一事一議”的方式焚鹊，劃定支出責(zé)任痕届，并主要根據(jù)各地區(qū)財(cái)政狀況實(shí)行不同補(bǔ)助比例，東部地區(qū)多自行承擔(dān)末患，中西部地區(qū)中央補(bǔ)助較多研叫。

在轉(zhuǎn)移支付方面，逐步建立了較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度璧针。在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上嚷炉，為與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，2019年新設(shè)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付陈莽，暫列一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下渤昌。可以看出走搁，分稅制改革自1994年實(shí)施以后仍然不斷調(diào)整独柑，大體上可以分為兩個(gè)小階段。如圖4私植，在1994-2012年左右中央財(cái)政收入是大于地方財(cái)政收入的忌栅，中央的財(cái)權(quán)逐漸回歸，而在2013至今，可以發(fā)現(xiàn)地方政府收入再次超越中央索绪，亦是對(duì)地方事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配進(jìn)行的調(diào)整湖员。

圖4

整體上，分稅制改革取得了巨大成效瑞驱。首先娘摔，國(guó)家財(cái)政實(shí)力穩(wěn)步增強(qiáng)。1994-2019年期間全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)了36倍唤反，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與政府財(cái)力增強(qiáng)的良性循環(huán)凳寺，為現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力、實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)創(chuàng)造了條件彤侍。其次肠缨，緩解了分灶吃飯制度下中央權(quán)威下降的問題。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央收入比重逐步下滑的局面盏阶，中央收入比重明顯提高晒奕。1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重僅為22%名斟。分稅制改革提高到55.7%后脑慧，經(jīng)過多次分配格局調(diào)整，目前中央財(cái)政收入占比47%左右蒸眠，基本保持在合理區(qū)間（見圖5）漾橙，為充分發(fā)揮我國(guó)集中力量辦大事的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)提供了有力保障。最后楞卡，分稅制改革對(duì)于地方競(jìng)爭(zhēng)失序和調(diào)動(dòng)地方積極性也產(chǎn)生重大影響霜运，提高了地方政府服務(wù)企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)了活力與秩序的相對(duì)統(tǒng)一蒋腮。

圖5

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注：本文圖表所有數(shù)據(jù)來自于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》、《中國(guó)財(cái)政年鑒2019》以及中國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)