PPP(Public-Private-Partnership)項(xiàng)目投融資模式作為市場(chǎng)機(jī)制與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的創(chuàng)新形式,在世界范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用,尤其是在公共大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面更是展現(xiàn)出了其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。EPC（Engineering Procurement Construction）是一種承包模式，指對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)啸罢、采購(gòu)、施工進(jìn)行一體化的承包矩肩≌≡“PPP+EPC”模式的提出纱新，順應(yīng)了眾多社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的需要篮奄，也順應(yīng)了政府方減輕財(cái)政壓力的需求捆愁。如何把建設(shè)項(xiàng)目的總投資控制在一定的范圍內(nèi)割去，使建設(shè)項(xiàng)目取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，有著重要的意義牙瓢。本文從招標(biāo)階段和設(shè)計(jì)階段著手劫拗，對(duì)PPP項(xiàng)目成本控制的要點(diǎn)進(jìn)行解析间校。
實(shí)操過程中矾克，各地政府對(duì)PPP+ EPC如何控制總采購(gòu)價(jià)款各有理解，但萬變不離其宗憔足，PPP+ EPC項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)款一般由工程總造價(jià)胁附、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、投融資財(cái)務(wù)成本和投資收益幾部分組成滓彰。投資人都將會(huì)PPP+ EPC項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)款在政府授予的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過政府付費(fèi)控妻、使用者付費(fèi)和可行性缺口這三種回報(bào)機(jī)制進(jìn)行回收，所以PPP+ EPC項(xiàng)目總采購(gòu)價(jià)款的最終承擔(dān)主體還是政府揭绑。
政府方在招標(biāo)工作開始之前弓候，應(yīng)最大限度的控制投資估算誤差，充分利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來找到合理成本控制點(diǎn)他匪，現(xiàn)在實(shí)操階段大部分采用第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)菇存，搞“秋后算帳”。完工后第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)邦蜜，一方面政府投資控制的風(fēng)險(xiǎn)未轉(zhuǎn)移出去依鸥，另一方面，社會(huì)資本也缺少了控制投資悼沈，降低造價(jià)的動(dòng)力贱迟。既然如此，政府當(dāng)然要對(duì)工程進(jìn)行造價(jià)控制絮供。如何實(shí)現(xiàn)投資控制衣吠？筆者從招標(biāo)和設(shè)計(jì)兩個(gè)階段進(jìn)行分析，具體如下：
（一）招標(biāo)階段成本控制重點(diǎn)及建議
1壤靶、對(duì)社會(huì)資本投標(biāo)人補(bǔ)償缚俏，提高競(jìng)標(biāo)積極性
招標(biāo)階段既要保證社會(huì)投資人有足夠的利益驅(qū)動(dòng)，又要最大化的降低政府的支出萍肆，需要有充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制袍榆。
和傳統(tǒng)模式下工程招標(biāo)的方式不同，PPP+EPC項(xiàng)目通常采用功能招標(biāo)的方式塘揣。項(xiàng)目的投資人在投標(biāo)時(shí)包雀，需要根據(jù)業(yè)主的預(yù)期目標(biāo)和功能要求以及設(shè)計(jì)原則完成工程項(xiàng)目的概念設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)，在工程報(bào)價(jià)時(shí)往往只是對(duì)工程造價(jià)的一種估計(jì)亲铡，準(zhǔn)確程度有限才写，參與投標(biāo)的投資人需要投入的精力和費(fèi)用比傳統(tǒng)模式下要大的多葡兑。
一般說來，在傳統(tǒng)模式下赞草，投標(biāo)人參與投標(biāo)的費(fèi)用只占整個(gè)工程項(xiàng)目總投資的0.04%~0.15%讹堤，而在PPP+EPC模式下投標(biāo)人參與投標(biāo)的費(fèi)用要占整個(gè)工程項(xiàng)目總投資的0.18%~0.32%[1]。在PPP+EPC模式下厨疙，投資人承攬工程的預(yù)期利潤(rùn)率一般在10%左右洲守，準(zhǔn)備投標(biāo)的時(shí)間一般為2-4個(gè)月，工程項(xiàng)目的建設(shè)期為2-3年沾凄，運(yùn)營(yíng)時(shí)間在8~27年梗醇，所以投資人在參與項(xiàng)目的投標(biāo)時(shí)，如果投標(biāo)的費(fèi)用超過投資人預(yù)期可能盈利10%的話,對(duì)優(yōu)秀的投資人來說,該工程項(xiàng)目可能就失去了吸引力撒蟀。
假若總投資為10個(gè)億叙谨，則傳統(tǒng)模式下參與招標(biāo)的費(fèi)用為40~150萬，而在EPC+PPP模式下投標(biāo)人參與投標(biāo)的費(fèi)用為180~320萬元保屯，投資人的預(yù)期收益為10000萬手负，若此時(shí)投標(biāo)費(fèi)用超過1000萬，而且中標(biāo)概率較小的情況下姑尺，優(yōu)秀的投資人在做內(nèi)部決策時(shí)竟终，投資決策委員會(huì)大概率會(huì)選擇不參與此項(xiàng)目的投標(biāo)。對(duì)于政府方而言股缸，失去了一次很好實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能的機(jī)會(huì)衡楞。
財(cái)金[2016]92號(hào)頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第十四條提出：“參加采購(gòu)評(píng)審的社會(huì)資本所提出的技術(shù)方案內(nèi)容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購(gòu)未中選的敦姻，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)其前期投入成本予以合理補(bǔ)償”瘾境。對(duì)社會(huì)資本投標(biāo)人的補(bǔ)償，大大鼓勵(lì)社會(huì)資本參與競(jìng)標(biāo)的積極性镰惦。
PPP+EPC項(xiàng)目可參考財(cái)金[2016]92號(hào)第十四條的做法迷守，在招標(biāo)階段可以對(duì)未中標(biāo)的社會(huì)資本進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，提高競(jìng)爭(zhēng)積極性旺入，最大化的通過良性競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能兑凿，而不應(yīng)該對(duì)優(yōu)秀的投資人拒之門外。
2茵瘾、慎重選擇定標(biāo)方法礼华，提高采購(gòu)效率
根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金〔2016〕92號(hào)），項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用公開招標(biāo)拗秘、競(jìng)爭(zhēng)性談判圣絮、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)社會(huì)資本方，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與雕旨、充分競(jìng)爭(zhēng)扮匠。政府方在對(duì)PPP+EPC項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)捧请，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況采用公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判棒搜、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等競(jìng)爭(zhēng)性方式疹蛉。
PPP+EPC對(duì)社會(huì)資本要求較高，目前市場(chǎng)中具備PPP+EPC管理能力和經(jīng)驗(yàn)的承包人較少力麸，所以在選擇招標(biāo)方式時(shí)可款，不宜采用較大范圍的直接抽簽或較大范圍的票決抽簽定標(biāo)方式。
選擇多少投資人參與投標(biāo)最合適末盔，我們可以采用以下公式來計(jì)算：
A≤
A其中為最合適的候選投標(biāo)人數(shù)筑舅，P為承包商參與該項(xiàng)目預(yù)期的利潤(rùn)率座慰，C為承包商參與投標(biāo)的費(fèi)用占整個(gè)工程項(xiàng)目總投資的百分比陨舱。
假定P為10%，C為0.20%版仔，則A≤5游盲。
政府方在形成候選投標(biāo)人短名單時(shí)，要使邀請(qǐng)的投標(biāo)人在5家左右蛮粮，一般說來益缎，政府方要求投標(biāo)人在投標(biāo)階段提交的設(shè)計(jì)方案設(shè)計(jì)深度越高，標(biāo)人的工作量越大然想，投標(biāo)人數(shù)目應(yīng)該越少莺奔。可能三個(gè)候選投標(biāo)人來參與投標(biāo)就是最合適的变泄。
3令哟、合理選擇投標(biāo)報(bào)價(jià)方式，降低政府方風(fēng)險(xiǎn)
在項(xiàng)目概念設(shè)計(jì)或可行性研究設(shè)計(jì)提交成果并被政府方接受后妨蛹，由政府方主張實(shí)行PPP+EPC招標(biāo)屏富，實(shí)操中有部分項(xiàng)目是基于項(xiàng)目建議書或者可行性研究報(bào)告來開展采購(gòu)活動(dòng)的，投資估算的投資額與實(shí)際的投資額誤差較大蛙卤。合理的選擇投標(biāo)報(bào)價(jià)方式狠半，顯得尤為重要。
投標(biāo)報(bào)價(jià)主要包括固定總價(jià)包干和費(fèi)率招標(biāo)兩種報(bào)價(jià)方式颤难，當(dāng)PPP+ EPC招標(biāo)時(shí)神年，項(xiàng)目需求統(tǒng)一明確，建議采用總價(jià)包干的計(jì)價(jià)模式行嗤，總價(jià)包干的計(jì)價(jià)模式確認(rèn)較簡(jiǎn)單已日，易于結(jié)算，除了有重大設(shè)計(jì)變更昂验，一般合同價(jià)不予調(diào)整捂敌，社會(huì)資本方承擔(dān)著全部的工程量和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)艾扮。合同執(zhí)行中，索賠的機(jī)會(huì)也較少占婉。
當(dāng)PPP+ EPC招標(biāo)不確定建設(shè)規(guī)模與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)泡嘴，采用下浮率報(bào)價(jià)與最終批復(fù)概算作為上限價(jià)的結(jié)算方式，但是逆济，在合同執(zhí)行過程中酌予，可能存在管理難度和較大廉政風(fēng)險(xiǎn)；再一方面由于開口合同奖慌，上限價(jià)與概算批復(fù)額度相關(guān)抛虫，政府方承擔(dān)較大的審計(jì)與監(jiān)管壓力。而且简僧，當(dāng)項(xiàng)目利潤(rùn)過低時(shí)建椰，社會(huì)資本方可能通過索賠、簽證的方式增加項(xiàng)目利潤(rùn)岛马，使項(xiàng)目實(shí)施繁瑣棉姐。
在PPP+EPC模式下，建議政府方先明確項(xiàng)目需求啦逆，采用固定總價(jià)包干的投標(biāo)報(bào)價(jià)方式伞矩。明確建設(shè)投資由社會(huì)資本方投標(biāo)報(bào)價(jià)得出，除政府方提出的建設(shè)規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整夏志，今后不再調(diào)整乃坤；明確概算編制依據(jù)和原則，如土建沟蔑、安裝工程定額標(biāo)準(zhǔn)湿诊、工料機(jī)單價(jià)確定原則、工程建設(shè)等各項(xiàng)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等溉贿；在招標(biāo)文件中需要設(shè)計(jì)任務(wù)書枫吧、概念設(shè)計(jì)文件及安裝設(shè)備選型表匡定投資額；在招標(biāo)文件和項(xiàng)目合同中需要明確初步設(shè)計(jì)文件及初步設(shè)計(jì)概算的審查機(jī)制宇色。從以上方面出發(fā)九杂，在滿足政府方功能性需求的情況下做好投資控制工作。
（二）設(shè)計(jì)階段投資控制重點(diǎn)及建議
投資控制的重點(diǎn)在于施工前的投資決策的設(shè)計(jì)階段宣蠕，而在項(xiàng)目做出投資決策后例隆，投資控制的關(guān)鍵就在于設(shè)計(jì)。據(jù)西方一些國(guó)家分析抢蚀，設(shè)計(jì)費(fèi)一般只相當(dāng)于建設(shè)項(xiàng)目全壽命費(fèi)用的1%以下镀层，但是對(duì)工程造價(jià)的影響度占75%以上。要有效控制工程投資，就要重視工程設(shè)計(jì)對(duì)控制項(xiàng)目投資的作用唱逢，加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作的審查吴侦。
在PPP+
EPC模式下工程項(xiàng)目可采用以下措施進(jìn)行控制：
1、采用限額設(shè)計(jì)
在FIDIC的銀皮書中規(guī)定坞古，業(yè)主只承擔(dān)合同執(zhí)行中因自身違約备韧，業(yè)主變更項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)、功能要求和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)痪枫，法律變更以及不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)织堂。除此之外，EPC項(xiàng)目總承包合同制確定的合同價(jià)格和建設(shè)工期將不能調(diào)整
實(shí)操過程中奶陈，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)概算超估算易阳，預(yù)算超概算的現(xiàn)象，采用限額設(shè)計(jì)吃粒，可以有效避免“三超”現(xiàn)象發(fā)生潦俺。如出現(xiàn)“概算超估算”、“預(yù)算超概算”的現(xiàn)象声搁，除非得到政府方特別準(zhǔn)許（上述銀皮書中的規(guī)定）黑竞，社會(huì)資本方應(yīng)負(fù)責(zé)在滿足政府方要求（含設(shè)計(jì)任務(wù)書要求）前提下，調(diào)整設(shè)計(jì)疏旨。若調(diào)整設(shè)計(jì)無法滿足投資控制要求，社會(huì)資本方需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任扎酷。
2檐涝、及時(shí)審查設(shè)計(jì)文件
在PPP+EPC項(xiàng)目合同文件中需明確政府方有權(quán)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審核并提出修改意見，及時(shí)審查設(shè)計(jì)文件法挨，看其是否符合雙方簽署的PPP項(xiàng)目合同的約定谁榜，各個(gè)單項(xiàng)工程的設(shè)計(jì)是否滿足技術(shù)要求，防止社會(huì)資本方為降低成本而縮小設(shè)計(jì)范圍凡纳，降低材料的質(zhì)量或者設(shè)備質(zhì)量窃植。
3、重視建設(shè)材料及設(shè)備的選購(gòu)
設(shè)備荐糜、材料占總造價(jià)的比重較大巷怜，材料設(shè)備控制是PPP+EPC項(xiàng)目成敗的重要因素之一。
在對(duì)施工圖及預(yù)算文件的審核過程中暴氏，特別重視對(duì)主要建設(shè)原材料(特別是設(shè)備)的品牌延塑、規(guī)格、數(shù)量答渔、品質(zhì)及價(jià)格進(jìn)行把控关带，經(jīng)確認(rèn)后方可作為預(yù)算文件編制依據(jù)。
作為政府方需要隨時(shí)掌握設(shè)備和材料的采購(gòu)狀態(tài)锥忿，采取相應(yīng)措施暖途，按期保質(zhì)保量到貨。同時(shí)雙方應(yīng)共同協(xié)商供應(yīng)商名單蹦狂，供應(yīng)商必須在政府方和社會(huì)資本方共同約定的名單里磨总，若有新的供應(yīng)商燃箭，必須經(jīng)雙方一致確定。對(duì)重要設(shè)備進(jìn)行采購(gòu)招標(biāo)時(shí)舍败，政府方必須參加項(xiàng)目公司招標(biāo)時(shí)的技術(shù)談判招狸，共同約定設(shè)備的技術(shù)參數(shù)、質(zhì)量要求邻薯、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)裙戏、供貨時(shí)間等，以保證設(shè)備質(zhì)量和避免社會(huì)資本方為中標(biāo)而采取設(shè)備報(bào)低價(jià)厕诡，而今后的設(shè)備價(jià)格很高的情形累榜。
4、重視特殊單體工程裝修標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于特殊建筑或者是單價(jià)難以把控的單項(xiàng)工程灵嫌，在招標(biāo)時(shí)由政府方確定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)壹罚，具體項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，項(xiàng)目公司需同政府方商定寿羞，并根據(jù)政府方同意的施工圖編制施工圖預(yù)算后猖凛，報(bào)經(jīng)相關(guān)部門審核，屆時(shí)該預(yù)算應(yīng)達(dá)到政府規(guī)定的裝修標(biāo)準(zhǔn)绪穆。如因政府方原因?qū)е马?xiàng)目施工圖預(yù)算超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的辨泳，社會(huì)資本方有權(quán)要求政府方調(diào)價(jià)。如因社會(huì)資本方原因?qū)е马?xiàng)目施工圖預(yù)算超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的玖院，社會(huì)資本方無權(quán)要求政府方調(diào)價(jià)菠红。
（三）結(jié)語(yǔ)
隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展和“一帶一路”走出去戰(zhàn)略的實(shí)施以及國(guó)家對(duì)EPC模式的大力推廣，PPP+EPC模式將發(fā)揮越來越大的作用难菌，政府方應(yīng)該全方位的考慮項(xiàng)目成本控制的關(guān)鍵因素：對(duì)未中標(biāo)的社會(huì)資本投標(biāo)人補(bǔ)償试溯，提高競(jìng)標(biāo)積極性；慎重選擇定標(biāo)方法郊酒，提高采購(gòu)效率遇绞；合理選擇投標(biāo)報(bào)價(jià)方式，降低政府方風(fēng)險(xiǎn)猎塞。在設(shè)計(jì)階段加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作的審查试读，重視建設(shè)材料和設(shè)備的采購(gòu)，重視特殊單體工程的裝修標(biāo)準(zhǔn)荠耽。上述因素對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的全壽命成本控制乃至全周期政府的回報(bào)支出的總額控制起到了關(guān)鍵性的作用钩骇。
參考文獻(xiàn)：
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