本文刊載于《電子政務(wù)》2017年第6期一屋。

作者：陳志成涨薪，王銳骑素。

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的逐漸成熟，大數(shù)據(jù)為城市治理創(chuàng)新提供了新的工具和手段刚夺，在創(chuàng)新城市治理中的作用越來越明顯献丑。全球已有不少國家已經(jīng)將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，美國侠姑、日本创橄、新加坡等發(fā)達(dá)國家相繼制定實施大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性文件，與此同時莽红，紐約妥畏、芝加哥、新加坡等全球的大都市率先推動大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用安吁。

紐約醉蚁、新加坡、芝加哥等是較早利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行城市治理創(chuàng)新的城市鬼店，成績顯著馍管，有效降低了治理成本，提升了治理效率薪韩，形成了一些成熟可借鑒的經(jīng)驗确沸。因此捌锭，分析國外城市如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理創(chuàng)新，總結(jié)其成功的經(jīng)驗罗捎，可以為國內(nèi)城市提供有益啟示观谦，具有重要的實踐價值和意義。

本系列主要介紹紐約桨菜、芝加哥豁状、新加坡的大數(shù)據(jù)城市治理方式以及對我國城市治理的啟示。那讓我們先從紐約這個國際化大都市開始倒得。

紐約大數(shù)據(jù)治理的背景

紐約城市治理面臨幾個方面的壓力：第一泻红，公共服務(wù)壓力增大。除了擁有850萬的人口霞掺，紐約每年還有百萬的游客谊路，隨著城市人口越來越多，紐約在住房菩彬、交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上面臨著越來越大的壓力缠劝。第二，預(yù)算縮減骗灶。自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來惨恭，大都市紐約還面臨著大規(guī)模的預(yù)算縮減，需要用有限的資金提供良好的服務(wù)耙旦。第三脱羡，城市發(fā)生突發(fā)事件風(fēng)險增加。例如免都，2011年初轻黑，布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)公寓發(fā)生的火災(zāi)奪去了5個人的生命，此后的調(diào)查表明琴昆，火災(zāi)不是孤立意外事件氓鄙，政府對群租房監(jiān)管不力是主要因素，類似這種意外事件在人口密集的紐約時常發(fā)生业舍，治理難度非常大抖拦。

紐約的主要舉措

第一，出臺法律法規(guī)舷暮，保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)應(yīng)用順利推進(jìn)态罪。2012年，紐約頒布了地方性開放數(shù)據(jù)法案——《紐約市開放數(shù)據(jù)法案》下面，通過法律促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放复颈，營造良好的數(shù)據(jù)開放環(huán)境，規(guī)定到2018年沥割，除了涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)之外耗啦，紐約市政府及其分支機(jī)構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)都必須通過政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站實現(xiàn)對公眾開放凿菩，并且要求使用這些數(shù)據(jù)不需要經(jīng)過任何注冊、審批程序帜讲。2013年衅谷，紐約市長布隆伯格頒布了《306號行政命令》，提出數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市服務(wù)目標(biāo)似将，要求各政府部門必須配合政府首席數(shù)據(jù)分析官(CAO)获黔，確保城市機(jī)構(gòu)實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)法案的承諾，打破部門壁壘在验，開發(fā)和構(gòu)建一個全市的數(shù)據(jù)交換平臺玷氏，歸集和更新來自不同機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)或其他來源的數(shù)據(jù)。

第二腋舌，組建完善的組織體系盏触，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。紐約市成立了市長辦公室數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(Mayor’s Office of DataAnalytics侦厚，下文簡稱MODA)耻陕，任命了城市首席數(shù)據(jù)分析官(CAO)和首席政府開放平臺官拙徽，組建由紐約運(yùn)營副市長牽頭的紐約市數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)委員會刨沦，制定全市數(shù)據(jù)分析的總體戰(zhàn)略。與此前已經(jīng)設(shè)立的CIO膘怕、CDO一起想诅，形成了“三駕馬車”式的技術(shù)管理架構(gòu)(參見下圖)。

第三岛心，基于已有技術(shù)和平臺来破，研發(fā)數(shù)據(jù)融合共享系統(tǒng)。由于紐約市各部門合計有幾百個IT系統(tǒng)忘古，儲存著紐約不同類型和不同年代的城市數(shù)據(jù)徘禁。為了能夠運(yùn)行數(shù)據(jù)模型和挖掘數(shù)據(jù)價值，需要在數(shù)據(jù)隱私相關(guān)法律的約束下髓堪，匯聚來自40多個機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)送朱，形成一個聚合的數(shù)據(jù)庫。紐約市數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊基于已有的技術(shù)和資源干旁，建立了“DataBridge”和“DEEP”兩大核心系統(tǒng)驶沼。其中，DataBridge系統(tǒng)是由刑事司法系統(tǒng)中用于跟蹤囚犯的數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)——DataShare和“311數(shù)據(jù)庫”的閑置能力構(gòu)建而成争群。DataBridge具有數(shù)據(jù)庫管理以及統(tǒng)計分析工具回怜，并向紐約市其他部門的分析師開放。DEEP系統(tǒng)將各部門的系統(tǒng)相互連接起來换薄，使得城市機(jī)構(gòu)能夠安全地進(jìn)行信息交換玉雾，取代費(fèi)時又低效的電子郵件翔试、傳真等數(shù)據(jù)傳輸方法。

第四抹凳，制定推進(jìn)大數(shù)據(jù)治理的最佳實踐遏餐。在具備強(qiáng)有力的組織架構(gòu)、技術(shù)和工具的基礎(chǔ)上赢底，紐約建立了運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理城市特定治理問題的工作流程和最佳實踐失都，MODA團(tuán)隊還幫助各個部門建立自己的數(shù)據(jù)分析力量，使得各個部門能夠獨立幸冻、持續(xù)地開展相關(guān)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新粹庞。

紐約利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新的主要成果

在市場監(jiān)管領(lǐng)域，紐約環(huán)境部門負(fù)責(zé)維護(hù)紐約市多達(dá)6000英里的下水道洽损，政府部門一直想找到向下水道非法傾倒食用油的人庞溜，因為半數(shù)以上下水道堵塞都由這些凝固油脂產(chǎn)生。但問題在于碑定，如何找到這些“違法者”?傳統(tǒng)的解決辦法是由環(huán)境部門派出監(jiān)察員流码，到各個街區(qū)路口守株待兔，以碰巧遇到某餐館小工延刘，向下水道傾倒廢棄食用油漫试。但紐約市有2.5萬個餐館，這樣做顯然成功率不高碘赖，效果不明顯驾荣。紐約通過DataBridge從企業(yè)誠信委員會獲得所有餐飲企業(yè)為合法處理廢棄油脂所支付的服務(wù)費(fèi)數(shù)據(jù)，比較得出那些沒有支付服務(wù)費(fèi)的企業(yè)在地圖中所處的位置普泡，將那些不在冊的餐館列入“重點懷疑對象”播掷，排查準(zhǔn)確率高達(dá)95%。

在災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域撼班，“311城市熱線”每年收到25000多條關(guān)于違規(guī)建筑的投訴歧匈，而紐約大約有100萬幢建筑，政府從事建筑巡查的工作人員僅200名左右砰嘁，基于傳統(tǒng)的巡視預(yù)測準(zhǔn)確率僅為25%件炉。MODA團(tuán)隊通過與消防員、警察般码、巡視員等人員溝通妻率，得到甄別危險的指標(biāo)，根據(jù)房屋是否存在拖欠稅款板祝，是否有人投訴宫静，是否是1938年后按建筑規(guī)范進(jìn)行建造，以及房屋年齡、房屋污水排放量等建立預(yù)測模式孤里，對每天需要排查的建筑列出優(yōu)先級別伏伯，火災(zāi)預(yù)測的準(zhǔn)確率從25%提高到70%，巡查人員的工作效率是此前的五倍捌袜。

在MODA的推進(jìn)下说搅，紐約的數(shù)據(jù)開放促進(jìn)社會化應(yīng)用也取得明顯成效。到目前為止虏等，紐約已經(jīng)開放了12000多組數(shù)據(jù)弄唧，涉及健康、商業(yè)霍衫、公共安全候引、城市治理、教育敦跌、環(huán)境澄干、住房與發(fā)展、創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域柠傍，并基于此開發(fā)了大量社會化應(yīng)用麸俘。例如，開發(fā)了提示公眾避免進(jìn)入犯罪高發(fā)區(qū)域和提高警惕的APP應(yīng)用惧笛，從而降低犯罪發(fā)生的概率从媚。交通領(lǐng)域的APP應(yīng)用為公眾出行提供實時建議，并為地鐵系統(tǒng)在客流高低峰時段徐紧、熱點站和普通站之間的調(diào)配提出更優(yōu)的方案静檬。

紐約的主要啟示

第一炭懊，領(lǐng)導(dǎo)的重視和強(qiáng)有力支持并级。政府部門之間的數(shù)據(jù)共享和融合在技術(shù)上已經(jīng)成熟，融合和共享的主要難度來源于部門的阻力侮腹。因此嘲碧，基于大數(shù)據(jù)城市治理創(chuàng)新的前提是解除不同政府職能部門之間的制度藩籬與條塊分割，實現(xiàn)分布在政府各個部門IT系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的采集父阻、更新愈涩、共享與融合。例如加矛，紐約市長布隆伯格早期提出建立一個共享的數(shù)據(jù)中心以及部門間數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)的計劃履婉，很快幾乎所有人都在法律上、技術(shù)上和操作上提出質(zhì)疑斟览。律師們引用了大量法律條文(大多數(shù)來自聯(lián)邦政府)反對數(shù)據(jù)共享;預(yù)算專家也畏葸不前毁腿，以成本為由擋回去;政府各個部門的首席信息官解釋為什么只有他(或她)可以管理本單位復(fù)雜的數(shù)據(jù)庫。因此，紐約成功推進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府應(yīng)用已烤，建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市鸠窗，重要原因是城市最高層領(lǐng)導(dǎo)人物的決心，若是缺少布隆伯格為求變而全力進(jìn)行的自上而下的改革胯究，紐約市不可能成為數(shù)據(jù)驅(qū)動政府的佼佼者稍计。

第二，降低各個部門阻力裕循，促進(jìn)政府部門全面共享臣嚣。為了降低各部門阻力，紐約盡可能使用城市現(xiàn)存的信息系統(tǒng)剥哑、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)茧球，最大程度不改變各部門原有的系統(tǒng)。由于紐約政府的不同部門或機(jī)構(gòu)曾使用幾種不同的地理標(biāo)簽來標(biāo)記他們的記錄(如針對地理位置星持，一些記錄可能使用街道地址信息抢埋，而其他機(jī)構(gòu)可能使用網(wǎng)格坐標(biāo)或郵政編碼)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)聚合有相當(dāng)?shù)碾y度督暂。而城市治理的數(shù)據(jù)分析過程依賴于地理位置數(shù)據(jù)揪垄，因此，要求來自不同部門的記錄注上統(tǒng)一的地理標(biāo)簽逻翁。雖然采用公開標(biāo)準(zhǔn)能使得數(shù)據(jù)融合過程變得更加簡單和直接饥努，但紐約市數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊為了降低各部門的阻力，并沒有將此作為數(shù)據(jù)模型運(yùn)行的必要條件八回。MODA付出了艱苦的努力酷愧，開發(fā)出一個能夠?qū)⒉煌乩順?biāo)簽記錄連接在一起的系統(tǒng)，這樣來源于多個機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)更容易在分析中進(jìn)行合并和共同使用缠诅，實現(xiàn)來自各部門數(shù)據(jù)的匹配和聚合溶浴。其中，DataBridge和DEEP技術(shù)允許政府部門和機(jī)構(gòu)持續(xù)使用他們自己的系統(tǒng)管引，而不是安裝昂貴的新信息系統(tǒng)來保持兼容士败，或遷移到政府云。此外褥伴，為了促進(jìn)全面共享谅将，紐約頒布了一條規(guī)則：任何部門想要得到其他部門的數(shù)據(jù)或MODA所收集的數(shù)據(jù)，就必須先共享自己的數(shù)據(jù)重慢，而且必須是整個數(shù)據(jù)集饥臂。

第三，最大程度不改變一線工作人員的工作方式似踱。大多數(shù)組織對變革都存在抵觸情緒隅熙，大數(shù)據(jù)治理模式意味著新工作方式志衣，因此其成功取決于受影響群體對新模式的接受程度。紐約大數(shù)據(jù)推進(jìn)小組努力與一線工作人員合作猛们，使他們的工作更加有效念脯，從而提高員工的工作滿意度，減少對新技術(shù)的抵觸弯淘。