今天我分享的是一本經(jīng)濟(jì)辨嗽、歷史類讀物世落，書名叫《以利為利——財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》。

一糟需、這本書講什么

在書中屉佳，作者以大量的實(shí)地調(diào)研材料為依據(jù)，真實(shí)再現(xiàn)了從新中國成立初期到21世紀(jì)初主要財(cái)政改革洲押，尤其是財(cái)稅制度改革的前因后果武花，從較長(zhǎng)的歷史周期論述了中國財(cái)稅體制的變遷如何影響政府行為、塑造中央和地方關(guān)系的格局杈帐。本書共有十五章髓堪，第一章到第五章是按時(shí)間順序?qū)π轮袊闪⒁詠淼呢?cái)稅制度進(jìn)行了詳細(xì)介紹;第六到第十五章深入分析了分稅制改革后的種種現(xiàn)象，比如縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)娘荡，基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)干旁，土地財(cái)政，等等炮沐。

接下來争群，我先介紹下新中國成立以來的財(cái)政制度改革。

（一）財(cái)政制度改革

統(tǒng)收統(tǒng)支（1949年到改革開放以前）大年。新中國成立以來的財(cái)稅制度總體分為三個(gè)階段换薄，第一個(gè)階段是從1949年到改革開放以前。那時(shí)候我國總體實(shí)施“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制翔试，但微觀一些來看轻要，實(shí)際上經(jīng)歷了個(gè)復(fù)雜的變化過程。今天我們就講講大歷史觀下面的總體情況垦缅。為什么總體要實(shí)行集權(quán)的財(cái)政制度（“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制）呢冲泥？這是因?yàn)樾轮袊闪⒊跗冢醒胝衅揭治飪r(jià)壁涎、解決財(cái)政困難和支持抗美援朝的需求凡恍，因此規(guī)定財(cái)政收入除公糧5%-15%的地方附加以外，所有公糧的征收怔球、支出嚼酝、調(diào)度，全部統(tǒng)于中央竟坛。稅收方面闽巩，除了批準(zhǔn)征收的少量地方稅外钧舌，所有關(guān)稅、鹽稅涎跨、貨物稅延刘、工商稅，也都由中央政府調(diào)度使用六敬。財(cái)政支出主要用于軍隊(duì)碘赖、行政和投資，也都由中央政府統(tǒng)一全國的編制和供給標(biāo)準(zhǔn)外构。在計(jì)劃體制的政府預(yù)算中,最重要的部分不是公共服務(wù)普泡，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本建設(shè)投資。有限的人力审编、物力和財(cái)力大都用于發(fā)展重工業(yè)撼班，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失調(diào)。同時(shí)垒酬，這種財(cái)政體制砰嘁，也導(dǎo)致了地方政府在執(zhí)行計(jì)劃上沒有太大的自由處置權(quán)限，不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性勘究。

財(cái)政包干（1980-1993年）矮湘。為了解決這些問題，1980開始實(shí)行財(cái)政包干制口糕。財(cái)政承包的基本思路是中央對(duì)各省級(jí)財(cái)政單位的財(cái)政收入和支出進(jìn)行包干缅阳，地方增收的部分可以按照一定比例留下自用，對(duì)收入下降導(dǎo)致的收不抵支則減少或者不予補(bǔ)助景描。財(cái)政承包制下十办，交完了中央的，剩下的都是地方自己的超棺，因此地方有動(dòng)力擴(kuò)大稅收來源向族，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

20世紀(jì)80年代是改革開放的起步時(shí)期棠绘，在很多根本性制度尚未建立件相、觀念尚未轉(zhuǎn)變之前，各類承包制有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性弄唧，推動(dòng)社會(huì)整體走出僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)适肠，讓地方政府和人們都切實(shí)感受到收入增長(zhǎng)。但伴隨而來的是中央財(cái)政預(yù)算收入占全國財(cái)政預(yù)算總收入的比重越來越低候引，全國財(cái)政預(yù)算總收入占GDP的比重也越來越低，中央變得越來越窮敦跌，財(cái)政整體也越來越窮澄干，宏觀調(diào)控能力有待加強(qiáng)逛揩。正如時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜引述毛主席的話說,“手里沒把米，叫雞都不來麸俘”缁”中央財(cái)政要是這樣的狀態(tài)，從政治上來說這是不利的从媚，當(dāng)時(shí)的財(cái)稅體制是非改不可了”逞泄。

分稅制（1994年至今）。所以拜效，在實(shí)行了近十年的財(cái)政包干制之后喷众，來到了第三個(gè)階段即分稅制階段。分稅制改革分為稅制改革與財(cái)政體制改革紧憾，稅制改革包括對(duì)稅種進(jìn)行調(diào)整到千，比如復(fù)雜繁瑣的產(chǎn)品稅被簡(jiǎn)明的增值稅所代替;在征收增值稅的基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)消費(fèi)品再征收一道消費(fèi)稅;調(diào)整了營業(yè)稅的征收范圍赴穗；進(jìn)行所得稅類改革憔四，對(duì)于企業(yè)所得稅，改變?cè)瓉韺?duì)國有企業(yè)般眉、集體企業(yè)了赵、私營企業(yè)的不同政策，實(shí)行統(tǒng)一稅種甸赃、統(tǒng)稅率(3%)斟览、統(tǒng)一計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)、取消稅前還貸的政策;統(tǒng)一征收個(gè)人所得稅辑奈。同時(shí)苛茂，將稅收立法權(quán)收歸于中央，重要的稅目稅率的調(diào)整權(quán)鸠窗、開征停征權(quán)以及減免稅的審批權(quán)也收歸中央妓羊。財(cái)政體制改革中，稅種根據(jù)中央與地方的支出責(zé)任被劃分為中央稅稍计、地方稅及共享稅躁绸。總的原則是除增值稅臣嚣、資源稅净刮、證券交易稅外，中央企業(yè)的稅收歸中央硅则，地方企業(yè)的稅收歸地方淹父。中央和地方共享稅種是增值稅(中央75%、地方25%)怎虫、資源稅(海洋石油資源稅歸中央暑认、其他資源稅歸地方)困介、證券交易稅(中央地方各50%)。

這次改革蘸际，將原來大量的地方財(cái)政收入集中于中央座哩，為了保證稅收大省發(fā)展企業(yè)的積極性和照顧既得利益的分配格局，中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行一定的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付粮彤。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度旨在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力分配根穷，一方面既要保證發(fā)達(dá)地區(qū)組織稅收的積極性.另一方面則要將部分收人轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)去，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的地區(qū)均等化目標(biāo)导坟。分稅制是20世紀(jì)90年代推行的根本性改革之一屿良，也是最為成功的改革之一。改革扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”不斷下滑的趨勢(shì)：中央占全國預(yù)算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%乍迄，并長(zhǎng)期穩(wěn)定在這一水平管引，國家預(yù)算收入占GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到了20%。改革大大增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力闯两，為之后應(yīng)付一系列重大沖擊（1997年亞洲金融危機(jī)褥伴、2008年全球金融危機(jī)和汶川地震等）奠定了基礎(chǔ)，也保障了一系列重大改革（國企改革和國防現(xiàn)代化建設(shè)）和國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施漾狼。

（二）分稅制的深層次影響

分稅制作為一次意義深遠(yuǎn)的制度變革,在集中財(cái)政收入重慢、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),還對(duì)政府和企業(yè)的關(guān)系，以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過去十年來地方政府的行為模式逊躁。

對(duì)政企關(guān)系的影響似踱。政府和企業(yè)關(guān)系是中國市場(chǎng)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵問題,這其中最為重要的部分又是產(chǎn)權(quán)改革,即如何將國家、集體產(chǎn)權(quán)的企業(yè)轉(zhuǎn)型為私人產(chǎn)權(quán)企業(yè),以提高企業(yè)的生產(chǎn)效率稽煤。我們既可以將此過程從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行理解,即一個(gè)以私營企業(yè)家為主的群體如何興起的過程,也可以將此過程從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的角度去理解,即政府如何從市場(chǎng)中“淡出”的過程核芽。在這個(gè)過程中,財(cái)政改革尤其是分稅制改革的作用被普遍忽視。本文從財(cái)政制度方面來討論政府和企業(yè)的關(guān)系,以求對(duì)地方政府行為模式的轉(zhuǎn)變形成一個(gè)初步的理解,并回答了中央和地方酵熙、東部和中西部關(guān)系的問題轧简。分稅制改革在將稅務(wù)征收與財(cái)政分開之后,更進(jìn)一步規(guī)定中央和地方政府共享所有地方企業(yè)的主體稅種——增值稅(中央占75%、地方占25%)匾二。也就是說,中央和地方對(duì)企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關(guān)系——無論是集體哮独、私營企業(yè),或者是縣屬、市屬企業(yè),都要按照這個(gè)共享計(jì)劃來分享稅收察藐。而在此之前,中央和地方是按照包干制來劃分收入的,只要完成了任務(wù),無論是什么稅種,地方政府可以保留超收的大部分或者全部稅收皮璧。由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn),所以與過去的包干制相比,在分稅制下地方政府經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風(fēng)險(xiǎn)加大了。而且,由于增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類,按照發(fā)票征收,無論企業(yè)實(shí)際上營利與否,只要企業(yè)有進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng),就要進(jìn)行征收分飞。對(duì)于利潤微薄悴务、經(jīng)營成本高的企業(yè),這無疑是一個(gè)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。再者,增值稅由完全垂直管理浸须、脫離于地方政府的國稅系統(tǒng)進(jìn)行征收,使得地方政府為保護(hù)地方企業(yè)而制定的各種優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)失效惨寿。在這種形勢(shì)下,雖然中央出臺(tái)的增值稅的稅收返還政策對(duì)于增值稅貢獻(xiàn)大的地區(qū)有激勵(lì)作用,我們可以合理地推想地方政府對(duì)于興辦工業(yè)企業(yè)的積極性會(huì)遭受打擊邦泄。在此之前,各級(jí)政府是按照企業(yè)隸屬關(guān)系組織稅收收入,導(dǎo)致地方政府熱衷于多辦“自己的企業(yè)”,對(duì)于省市級(jí)政府,國有企業(yè)是其關(guān)注的重點(diǎn),而對(duì)于縣鄉(xiāng)級(jí)政府,集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則是政府扶助的重點(diǎn)删窒。這些國有和集體企業(yè)一方面由于和政府存在千絲萬縷的聯(lián)系而難以搞活,另一方面也搞不“死”,企業(yè)經(jīng)營不善虧損嚴(yán)重,照樣由政府搭救裂垦。另外,由于政府和企業(yè)聯(lián)系緊密,地方政府大多懷有“藏富于企業(yè)”的傾向,即對(duì)組織財(cái)政收入不積極,有意讓企業(yè)多留利潤,然后再通過收費(fèi)攤派等手段滿足本級(jí)財(cái)力的需要。這不但造成國有企業(yè)嚴(yán)重的“軟預(yù)算約束”問題,也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所謂“關(guān)系合同”帶來的一系列問題肌索。而分稅制改革是影響這些關(guān)系的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)蕉拢。國有企業(yè)的股份制改革自1992年發(fā)動(dòng),到90年代中期開始普遍推開,而此時(shí)也是地方政府紛紛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制的高潮時(shí)期。到90年代末,雖然國有企業(yè)的改革并不十分成功,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎已經(jīng)名存實(shí)亡,完全變成了私營企業(yè)诚亚。

對(duì)地方政府財(cái)政收入模式的影響晕换。與私有化浪潮相伴隨的重要現(xiàn)象是地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)方式發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變,即由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅。與增值稅不同,營業(yè)稅主要是對(duì)建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收,其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅的第一大戶站宗。所以,地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情闸准。這種狀況在2002年所得稅分享改革以后尤其明顯。此項(xiàng)改革使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進(jìn)一步減少,同時(shí)使得地方政府對(duì)營業(yè)稅的倚重進(jìn)一步加強(qiáng),營業(yè)稅已經(jīng)成為最為重要的支柱性收入梢灭。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上看,地方政府在2002年以來對(duì)于土地開發(fā)夷家、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲,其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)是一個(gè)重要的動(dòng)力機(jī)制。

除了預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的地方財(cái)政增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變之外,分稅制改革對(duì)地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入也有極大的影響敏释。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制之后,地方政府失去了規(guī)模巨大的“企業(yè)上繳利潤”收入,這使得地方政府的支出受到巨大的壓力,并開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長(zhǎng)的重點(diǎn)库快。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費(fèi),而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。與預(yù)算內(nèi)資金不同,這些預(yù)算外和非預(yù)算的資金管理高度分權(quán)化钥顽。對(duì)于預(yù)算外資金,雖然需要層層上報(bào),但是上級(jí)政府一般不對(duì)這部分資金的分配和使用多加限制义屏。而對(duì)于非預(yù)算資金,上級(jí)政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。分稅制改革以后,為了制止部門的亂攤派蜂大、亂收費(fèi)現(xiàn)象,中央出臺(tái)了一系列預(yù)算外資金的改革辦法,其中包括收支兩條線闽铐、國庫統(tǒng)一支付制度改革等,力圖將行政事業(yè)性收費(fèi)有計(jì)劃、有步驟地納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行更加規(guī)范的管理,但是對(duì)于非預(yù)算資金,卻一直沒有妥善的管理辦法,因此,非預(yù)算資金也開始成為地方政府所主要倚重的財(cái)政增長(zhǎng)方式奶浦。

對(duì)地方政府行為的影響兄墅。分稅制和所得稅分享改革對(duì)地方政府造成的壓力迫使地方政府通過發(fā)展建筑業(yè)和增加預(yù)算外的收費(fèi)項(xiàng)目以及非預(yù)算資金來尋求新的生財(cái)之道。而這種需求與1990年代末興起的城市化浪潮緊密相關(guān)财喳。城市化的速度從1990年代中期開始迅速提高察迟。除了上述原因之外,它還與1994年開始推行的城鎮(zhèn)住房制度改革、1998年出臺(tái)的《土地管理法》有關(guān),另外也與迅速發(fā)展的沿海外向型經(jīng)濟(jì)有關(guān)耳高。這些因素都促使企業(yè)扎瓶、居民對(duì)城市建設(shè)用地的需求快速增長(zhǎng)。在這個(gè)宏觀背景下,土地征用和出讓成為地方政府預(yù)算以及非預(yù)算收入最主要的來源泌枪。按照《土地管理法》的規(guī)定,只有地方政府有權(quán)將農(nóng)業(yè)用地征收概荷、開發(fā)和出讓,以供應(yīng)日益緊缺的城市建設(shè)用地,并且地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償費(fèi)用等成本遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地出讓價(jià)格。地方政府低價(jià)征收農(nóng)業(yè)用地,進(jìn)行平整碌燕、開發(fā)后,再以“招误证、拍继薛、掛”等形式在土地二級(jí)市場(chǎng)上出讓。在東部沿海地區(qū),地方政府通過這個(gè)過程迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入愈捅。根據(jù)一些調(diào)查,在東部的一些縣(市),土地收入的規(guī)模相當(dāng)于甚至大于當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算收入的規(guī)模遏考。利用大規(guī)模的土地出讓收入和已征收的大量城市建設(shè)用地,地方政府可以通過財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款來投入城市建設(shè)。這樣一來,土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過程蓝谨。這個(gè)過程不但塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象,也為地方政府帶來了滾滾財(cái)源灌具。這些財(cái)源除了包括通過土地征收、開發(fā)和出讓過程中直接得到的土地收入之外,還包括城市建設(shè)過程中迅速增長(zhǎng)的以建筑業(yè)譬巫、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入,這些收入全部屬于地方收入,無需與中央政府共享咖楣。所以隨著城市化的迅速發(fā)展,地方政府的預(yù)算收入和非預(yù)算資金(經(jīng)營土地的收入)呈現(xiàn)出平行的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。因此,新世紀(jì)劇烈的城市化過程是與地方政府“經(jīng)營城市”芦昔、“經(jīng)營土地”的行為取向密不可分的诱贿。在此過程中,地方政府形成了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入雙雙增長(zhǎng)的新發(fā)展模式，至此咕缎，到處大興土木,城市的變化日新月異珠十。

二、從這本書學(xué)到什么

在書中锨阿，我們可以看到在財(cái)政改革中宵睦，中央與地方關(guān)系的變動(dòng)。當(dāng)然墅诡，這種關(guān)系變動(dòng)的分析還僅限于財(cái)政方面壳嚎，否則將超出本書的討論范圍。正如作者所言：“目前社會(huì)學(xué)涉足的政府間關(guān)系仍然以財(cái)政關(guān)系為主末早⊙滔冢”第一個(gè)階段是分稅制以前，財(cái)政包干制使中央與地方的關(guān)系由“條條”為主變?yōu)椤皦K塊”為主然磷，“中央逐步放棄了通過直屬部門對(duì)企業(yè)的直接管理郑趁，變成了地方政府和企業(yè)的委托人”。第二個(gè)階段則是本書分析的重點(diǎn)姿搜，即1994年分稅制改革后寡润，中央—地方關(guān)系“從改革前討價(jià)還價(jià)的關(guān)系變成了改革后地方主要依靠中央撥付轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的關(guān)系”，而這樣一個(gè)從分配上來說屬于財(cái)政集權(quán)的改革舅柜，卻導(dǎo)致了“中央對(duì)地方的逐漸失控”——各級(jí)政府想盡一切辦法梭纹，在中央控制比較嚴(yán)格的預(yù)算收入之外開辟新的生財(cái)之道，而中央對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政上的政策已經(jīng)難以得到有效的執(zhí)行致份。在分稅制改革調(diào)整了中央—地方關(guān)系后变抽，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政以及農(nóng)村基層政權(quán)發(fā)生的變化。“自上而下的規(guī)模巨大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付绍载，是分稅制后中央和地方關(guān)系中一個(gè)最為重要的特點(diǎn)”诡宗，而“中央與省之間的財(cái)政體制對(duì)于下轄各級(jí)政府間的體制起著示范的作用”，因此縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政也開始實(shí)行這種先將資金向上集中击儡、再將資金統(tǒng)籌分配流向下級(jí)的模式塔沃。然而“‘層層分稅制’迅速向上集中了財(cái)力，‘基數(shù)包干法’又對(duì)下級(jí)財(cái)政的增收施加了巨大的壓力曙痘，而轉(zhuǎn)移支付又沒有迅速到位”芳悲，這種體制帶來了縣鄉(xiāng)的財(cái)政危機(jī)立肘”呃ぃ縣鄉(xiāng)政府只能不斷制造虛假收入，積累大量的債務(wù)谅年，而這些最終都導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重茧痒。此后，農(nóng)村迎來了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革融蹂，卻在改革后發(fā)生了農(nóng)村基層政權(quán)的“空殼化”現(xiàn)象旺订，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)幾乎不再履行提供公共服務(wù)的職能，“變成了表面上看上去無關(guān)緊要超燃、可有可無的一級(jí)政府組織”区拳，進(jìn)入“懸浮”狀態(tài)。這一系列變化都是因政府間財(cái)政關(guān)系的變動(dòng)導(dǎo)致政府行為模式的變動(dòng)而帶來的結(jié)果意乓。

在書中樱调，我們可以看到農(nóng)民的情況。在新中國發(fā)展的歷程中届良，農(nóng)民始終是做“貢獻(xiàn)”的一方笆凌。新中國成立初期為了加速實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，國家實(shí)行糧食及大宗農(nóng)產(chǎn)品的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策士葫，實(shí)際上相當(dāng)于農(nóng)民通過低價(jià)出售糧食來支持工業(yè)化;“工業(yè)城鎮(zhèn)化”階段乞而，大量的企業(yè)無償使用農(nóng)村土地，大大降低了工業(yè)化的成本;到“土地城鎮(zhèn)化”階段慢显，一方面爪模，低標(biāo)準(zhǔn)的征地拆遷補(bǔ)償支持了“三位一體”的城鎮(zhèn)化;另一方面，當(dāng)這種模式的城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度之后荚藻，農(nóng)民必須通過“讓出”宅基地來為城鎮(zhèn)化加速和“續(xù)航”屋灌。按照《土地管理法》以及相關(guān)的土地政策，村集體以及農(nóng)民無權(quán)“出讓”宅基地鞋喇，所謂 “讓出”声滥，是指農(nóng)民“上樓”之后，宅基地變成“增減掛鉤指標(biāo)”進(jìn)入城市。農(nóng)民得到的收益就是居住的樓房落塑。通過宅基地置換“樓房”居住的“上樓”行為纽疟，被有些學(xué)者視為農(nóng)民“間接”分享城鎮(zhèn)化收益的改革。但是憾赁，如果我們將“農(nóng)民上樓”放在中央與地方關(guān)系推動(dòng)的土地指標(biāo)博弈下的城鎮(zhèn)化中來看污朽，無論是地方政府，還是幫助農(nóng)民拆舊建新的城市資本龙考，其目的都是以樓房置換農(nóng)民的宅基地蟆肆，然后以宅基地置換“增減掛鉤指標(biāo)”，而這些指標(biāo)背后是城市的發(fā)展戰(zhàn)略以及地方政府的政績(jī)和收益晦款，這一連串“置換”的背后炎功，農(nóng)民失去的宅基地的真正的價(jià)值或者說潛在的價(jià)值并沒有能夠體現(xiàn)出來。在“土地城鎮(zhèn)化”過程中缓溅，那些被征地的農(nóng)民當(dāng)然是利益受損的一方蛇损，他們只是因?yàn)榫幼∮诔鞘兄苓叾艿讲埃寝r(nóng)民中極少的一部分坛怪。但是淤齐，“上樓”過程中的農(nóng)民則覆蓋面要大得多，“上樓”的農(nóng)民實(shí)際上和城鎮(zhèn)化沒有任何直接的關(guān)系袜匿，而且從政府和資本的角度來看更啄，“上樓”的農(nóng)民離城市越遠(yuǎn)，“上樓”的成本則越低居灯。這些農(nóng)民就這樣在各種復(fù)雜的關(guān)系作用之下成了制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心要素之一祭务。