二、分稅制改革與央地博弈
1蟋座、1994年的分稅制改革把稅收分為三類：中央稅（如關稅）拗踢、地方稅（如營業(yè)稅）、共享稅（如增值稅）向臀。同時分設國稅巢墅、地稅兩套機構，與地方財政部門脫鉤券膀，省以下稅務機關以垂直管理為主君纫，由上級稅務機構負責管理人員和工資。
2芹彬、分稅制改革中最重要的稅種是增值稅蓄髓，占全國稅收收入的1/4。改革之前舒帮，增值稅（即產品稅）是最大的地方稅会喝，改革后變成共享稅，中央拿走75%玩郊，留給地方25%肢执。假如改革前的1993年，地方增值稅收入為100億元译红，1994年改革后增長為110億元预茄，那么按照新稅制，地方拿 25%侦厚，收入一下就從1993年的100億元下降到了27.5億元耻陕。為防止地方 收入急劇下跌尚洽，中央設立了“稅收返還”機制：保證改革后地方增值稅收入與改革前一樣者冤，新增部分才和中央分。1994年奥此，地方可以拿到 102.5億元已卷，而不是27.5億元梧田。
3、分稅制改革，地方阻力很大裁眯。比如在財政包干制下過得很舒服的廣東省鹉梨，就明確表示不同意分稅制。與廣東的談判能否成功穿稳，關系到改革能否順利推行存皂。
4、但很多學生不太理解：只要中央做了決策逢艘，地方不就只有照辦的份兒嗎旦袋？ 缺少社會閱歷的學生容易把博弈結果錯當成博弈過程。其實即使在今天它改，中央重大政策出臺的背后疤孕，也要經過很多輪的征求意見、協(xié)商央拖、 修改祭阀，否則很難落地。成功的政策背后是成功的協(xié)商和妥協(xié)鲜戒，而不是機械的命令與執(zhí)行专控，所以理解利益沖突，理解協(xié)調和解決機制遏餐，是理解政策的基礎伦腐。
5、企業(yè)所得稅是我國的第二大稅種境输，2018年占全國稅收收入的23%蔗牡。2002年改革之前，企業(yè)所得稅按行政隸屬關系上繳：中央企業(yè)交中央嗅剖，地方企業(yè)交地方辩越。地方企業(yè)比中央企業(yè)多，所以六成以上的所得稅交給了地方信粮。地方政府自然就有動力創(chuàng)辦價高利大的企業(yè)黔攒，比如煙廠和酒廠，這些都是創(chuàng)稅大戶强缘。20世紀90年代督惰，各地煙廠、酒廠越辦越多旅掂，很多地方只抽本地牌子的煙赏胚、喝本地牌子的啤酒，這種嚴重的地方保護主義不利于形成全國統(tǒng)一市場商虐，也不利于縮小地區(qū)間的經濟差距觉阅。
6崖疤、在2002年的所得稅改革中，除一些特殊央企的所得稅歸中央外典勇，所有企業(yè)的所得稅中央和地方六四分成（僅2002年當年為五五分）劫哼。為防止地方收入下降，同樣也設置了稅收返還機制割笙，并把2001年的所得稅收入定為返還基數权烧。
7、分稅制是20世紀90年代推行的根本性改革之一伤溉，也是最為成功的改革之一般码。改革扭轉了“兩個比重”不斷下滑的趨勢：中央占全國預算收入的比重從改革前的22%一躍變成55%，并長期穩(wěn)定在這 一水平谈火；國家預算收入占GDP的比重也從改革前的11%逐漸增加到了20% 以上侈询。改革大大增強了中央政府的宏觀調控能力舌涨，也從根本上改變了地方政府發(fā)展經濟的模式糯耍。
第二節(jié)? 土地財政
1、分稅制并沒有改變地方政府以經濟建設為中心的任務囊嘉，卻減少了其手頭可用的財政資源温技。
2、一方面扭粱，地方可以努力增加稅收規(guī)模舵鳞。雖然需要和中央分成，但蛋糕做大后琢蛤，自己分得的收入總量也會增加蜓堕。另一方面，地方可以增加預算外收入博其，其中最重要的就是圍繞土地出讓和開發(fā)所產生的“土地財政”套才。
一、招商引資和稅收
1慕淡、給定稅率的情況下背伴，想要增加稅收收入，要么靠擴大稅源峰髓，要么靠加強征管傻寂。
2、企業(yè)的大多數稅收在改革后變成了在所在地上繳携兵，這自然會刺激地方政府招商引資疾掰。地方政府尤其青睞重資產的制造業(yè)，一是因為投資規(guī)模大徐紧，對GDP的拉動作用明顯静檬；二是因為增值稅在生產環(huán)節(jié)征收勒葱，跟生產規(guī)模直接掛鉤；三是因為制造業(yè)不僅可以吸納從農業(yè)部門轉移出的低技能勞動力巴柿，也可以帶動第三產業(yè)發(fā)展凛虽，增加相關稅收。
3广恢、因為絕大多數稅收征收自企業(yè)凯旋，且多在生產環(huán)節(jié)征收，所以地方政府重視企業(yè)而相對輕視民生钉迷，重視生產而相對輕視消費至非。
4、總的來看糠聪，分稅制改革后荒椭，地方政府手中能用來發(fā)展經濟的資源受到了幾方面的擠壓。首先舰蟆，預算內財政支出從重點支持生產建設轉向了重點支持公共服務和民生趣惠。其次，分稅制改革前身害，企業(yè)不僅繳稅味悄，還要向地方政府繳納很多費（行政收費、集資塌鸯、攤派侍瑟、贊助等），這部分預算外收入在改革后大大減少丙猬。最后涨颜，2001年的稅改中， 中央政府又拿走了所得稅收入的60%茧球，加劇了地方財政壓力庭瑰。
5、地方不得不另謀出路袜腥，尋找資金來源见擦，轟轟烈烈的“土地財政”就此登場。
二羹令、初探土地財政
1鲤屡、我國實行土地公有制，城市土地歸國家所有福侈，農村土地歸集體所有酒来。農地要轉為建設用地，必須先經過征地變成國有土地肪凛，然后才可以用于發(fā)展工商業(yè)或建造住宅堰汉。所以國有土地的價值遠高于農地辽社。
2、1994年分稅制改革時翘鸭，國有土地轉讓的決定權和收益都留給了地方滴铅。當時這部分收益很少。一來雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當時還很興盛就乓，但它們占用的都是農村集體建設用地汉匙，不是城市土地。二來雖然城市土地使用權當時就可以有償轉讓生蚁，但各地為了招商引資噩翠，土地轉讓價格大都非常優(yōu)惠，“賣地收入”并不多邦投。
3伤锚、1998年發(fā)生了兩件大事，城市土地的真正價值才開始顯現(xiàn)志衣。第一是單位停止福利分房屯援，逐步實行住房分配貨幣化，商品房和房地產時代的大幕拉開蠢涝。第二是修訂后的《中華人民共和國土地管理法》開始實施玄呛，基本上鎖死了農村集體土地的非農建設通道，規(guī)定了農地要想轉為建設用地和二，必須經過征地后變成國有土地，這也就確立了城市政府對土地建設的壟斷權力耳胎。
4惯吕、土地出讓收入從2001年開始激增，2018年達到62 910億元怕午，達到地方公共預算收入的65%废登。
5、所謂“土地財政”郁惜，不僅包括巨額的土地使用權轉讓收入堡距，還包括與土地使用和開發(fā)有關的各種稅收收入。這些稅收分為兩類兆蕉，一類是直接和土地相關的稅收羽戒，主要是土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅虎韵、耕地占用稅和契稅易稠，其收入百分之百歸屬地方政府。2018 年包蓝，這四類稅收共計15 081億元驶社，占地方公共預算收入的15%企量。另一類稅收則和房地產開發(fā)和建筑企業(yè)有關，主要是增值稅和企業(yè)所得稅亡电。2018年届巩，這兩種稅收中歸屬地方的部分（增值稅五成，所得稅四成）占地方公共預算收入的比重為9%份乒。
6姆泻、若把這些稅收與土地轉讓收入加起來算作“土地財政”的總收入，2018年“土地財政”收 入相當于地方公共預算收入的89%冒嫡，是名副其實的“第二財政”拇勃。
7、土地轉讓雖然能帶來收入孝凌，但地方政府也要負擔相關支出方咆，包括征地拆遷補償和“七通一平”等基礎性土地開發(fā)支出。2018年蟀架，國有土地使用權出讓金收入為62 910億元瓣赂，支出則為68 167億元。光看這一項片拍，地方政府還入不敷出煌集。當然地方政府本來也不是靠賣地賺錢。
8捌省、2001年所得稅改革后苫纤，中央財政進一步集權，拿走了企業(yè)所得稅的六成纲缓。從那以后卷拘，地方政府發(fā)展經濟的方式就從之前的“工業(yè)化”變成了“工業(yè)化與城市化”兩手抓：一方面繼續(xù)低價供應大量工業(yè)用地，招商引資祝高；另一方面限制商住用地供給栗弟，從不斷攀升的地價中賺取土地壟斷收益。
三工闺、稅收乍赫、地租和地方政府競爭
1、地方在招商引資和城市化過程中陆蟆，會利用手中一切資源雷厂，所以需要通盤考量稅收和土地，平衡稅收收入和土地使用權轉讓收入遍搞，以達到總體收入最大化罗侯。
2、地方之間招商引資競爭非常激烈溪猿。雖說工業(yè)用地和商住用地都由地方政府壟斷钩杰，但工業(yè)企業(yè)可以落地的地方很多纫塌，所以在招商引資競爭中地方政府很難抬高地價。商住用地則不同讲弄，主要服務本地居民措左，土地供應方的壟斷力量更強，更容易抬高地價避除。
3怎披、經濟增速隨之放緩，說明資源的使用效率仍然不高瓶摆。就拿土地來說凉逛，雖然各地都有動力調配好手中的土地資源，平衡工業(yè)和商住用地供給群井，但在全國范圍內状飞，土地資源和建設用地分配卻很難優(yōu)化。地區(qū)間雖然搞競爭书斜，但用地指標不能跨省流動到效率更高的地區(qū)诬辈。珠三角和長三角的經濟突飛猛進，人口大量涌入荐吉，卻沒有足夠的建設用地指標焙糟，工業(yè)和人口容量都遭遇了人為的限制。
4样屠、在工業(yè)化和城市化初期穿撮，傳統(tǒng)農業(yè)生產率低，只要把農地變成工商業(yè)用地瞧哟，農業(yè)變成工商業(yè)混巧，效率就會大大提升。但隨著工業(yè)化的發(fā)展勤揩，市場競爭越來越激烈，技術要求越來越高秘蛔，先進企業(yè)不僅需要土地陨亡，還需要產業(yè)集聚、研發(fā)投入深员、技術升級负蠕、物流和金融配套等，很多地方并不具備這些條件倦畅，徒有大量建設用地指標又有何用? 改革的方向是清楚的遮糖。
-未完待續(xù)-
